Wyrok - I GSK 257/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 20 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. "[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2959/25 w sprawie ze skargi Z. "[...]" na czynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 września 2025Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. "[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2959/25 w sprawie ze skargi Z. "[...]" na czynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 września 2025
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
powód
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
20 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Henryk Wach
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 151
ppsa
art. 134
ppsa
art. 3
ppsa
art. 174
ppsa
art. 133
ppsa
art. 62
ppsa
art. 185
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2959/25 oddalił skargę Z. [...] na czynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 września 2025 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie.W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona złożyła wniosek w ramach konkursu nr [...] pod nazwą "[...]".W kartach oceny merytorycznej wskazano, że z wniosku nie wynika, że kryterium jest spełnione, ponieważ samo uczestnictwo w komitetach nie potwierdza wypracowania rozwiązań. Wnioskodawca nie wskazał doświadczenia w zakresie wypracowania rozwiązań wspierających budowę oraz rozwój sieci, federacji i koalicji NGO. Wskazano, że szczegółowe uzasadnienie zawarto na kartach oceny merytorycznej, sporządzonych przez ekspertów.W wyniku negatywnego rozpatrzenia protestu organ wskazał, że kryterium nr 5 wymaga od wnioskodawcy wykazania, iż w okresie dwóch lat poprzedzających ogłoszenie naboru posiadał doświadczenie w wypracowywaniu rozwiązań wspierających budowę i rozwój sieci, federacji i koalicji NGO. Organ nadmienił, że eksperci, dokonując oceny, stwierdzili, że brak jest jednoznacznych dowodów pozwalających uznać, iż strona w wymaganym okresie faktycznie wypracowała rozwiązania wspierające rozwój sieci i federacji NGO.Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kryterium 5 Regulaminu wyboru projektów pod wspomnianą nazwą zostało określone jako obowiązkowe dla wszystkich projektów składanych w ramach konkursu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo wskazał, że przedstawione we wniosku przykłady działań i aktywności skarżącego takie jak udział w komitetach monitorujących, prace w Radzie Działalności Pożytku Publicznego, organizacja wydarzeń i publikacja analiz, nie potwierdzają spełnienia przedmiotowego kryterium. Sąd nadmienił, że czym innym jest bowiem wykazanie się kilkuletnią umiejętnością faktycznego wypracowywania rozwiązań wspierających rozwój sieci, koalicji i federacji NGO a czym zupełnie innym opisywanie tego w jakich komitetach przedstawiciele skarżącego brali udział. Sąd podkreślił, że skarżący nie wykazał, że w okresie 2 lat przed ogłoszeniem naboru podejmował regularne działania, które polegały właśnie na wypracowywaniu tego rodzaju rozwiązań wspierających budowę oraz rozwój organizacji pozarządowych. Sąd zaznaczył, że jeśli Regulamin wskazuje na doświadczenie, to oznacza to pewną perspektywę czasową prowadzonych działań, a nie ich punktowość, jednostkowość. Podkreślił, że każdy wnioskodawca powinien szczegółowo zapoznać się z jego treścią przed złożeniem wniosku.Od powyższego wyroku strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła po pierwsze naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - kryterium 5 Regulaminu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym ustaleniu, że wymienione na stronie 17-18 Regulaminu przykładowe działania wspierające budowę i rozwój sieci/koalicji/federacji NGO stanowią katalog zamknięty i tym samym działania wskazane przez skarżącą nie stanowią realizacji tych działań, podczas gdy z treści Regulaminu wprost wynika, że wskazane przykłady stanowią katalog otwarty, a także że wypracowywanie rozwiązań wspierających budowę oraz rozwój sieci/koalicji/federacji NGO należy rozumieć jako działania, które się zakończyły i poskutkowały powstaniem konkretnych produktów, np. dokumentów podczas gdy z literalnego brzmienia tego wymagania z kryterium dostępu nr 5 regulaminu wynika, że wypracowywanie jest działaniem ciągłym i należy go rozumieć jako pewien proces;- art. 45 ust. 1 i 2 w związku z art. 51 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.) – dalej "ustawa wdrożeniowa" poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady rzetelności oceny wniosku w taki sposób, że organ nie przeprowadził pełnej i merytorycznej weryfikacji wniosku ograniczając się do lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że skarżący nie spełnia wymogu kryterium 5 Regulaminu;- art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania w taki sposób, że w toku oceny wniosku skarżącego organ zastosował dodatkowe warunki i zastrzeżenia nie zawarte w kryteriach wyboru projektów, jak również w innych dokumentach udostępnionych uczestnikom konkursu.Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły:- art. 183 § 2 pkt. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej "p.p.s.a." polegającą na rozpoznaniu sprawy w sytuacji, w której pełnomocnik organu nie był należycie umocowany i w konsekwencji niniejsze postępowanie dotknięte jest nieważnością;- art. 73 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 63 i art. 68 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy istniały ku temu podstawy, ponieważ organ rozstrzygając protest nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości przyczyn uznania, że wniosek skarżącego nie spełnia kryterium 5 Regulaminu;- art. 73 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 76 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, a to z naruszeniem art. 69 ustawy wdrożeniowej;- art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, przyjęcie a priori, iż ocena dokonana przez ekspertów jest dokonana w oparciu o wiedzę ekspercka i nie wymaga dogłębnej analizy przez Sąd.Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także o przekazanie sprawy właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń prawa popełnionych przez organ administracji w tej sprawie.Najdalej idący zarzut nieważności postępowania nie jest uzasadniony z następujących powodów. Istotnie, podpis osoby udzielającej pełnomocnictwa pełnomocnikowi Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów widniejący na dokumencie pełnomocnictwa złożonym przed Sądem pierwszej instancji jest nieczytelny. Analizując ten dokument wyłącznie z ograniczeniem się do podpisu identyfikacja mocodawcy byłaby niemożliwa. Jednakże w nagłówku tego dokumentu wskazano autora dokumentu jako Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – Jana Grabca i tożsamość mocodawcy potwierdził na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu. Nie można zatem stwierdzić, że w postępowaniu organ nie był należycie reprezentowany. Niewątpliwie dobrą praktyką usuwającą ewentualne wątpliwości jest – w sytuacji nieczytelności podpisu – uzupełnienie go o odbicie pieczęci urzędowej.Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zaznaczyć należy, że charakter istotnych w tej sprawie przepisy ustawy wdrożeniowej, to jest art. 45 ust. 1 i 2 tego aktu jest mieszany. Wywodzone z nich bowiem normy prawne regulują zarówno czynności postępowania, jak i prawa oraz obowiązki materialnoprawne. Przejrzystość i równość w traktowaniu stanowią bowiem z jednej strony wymaganie stawiane regułom organizowanych przez administrację konkursów, a z drugiej – określają podejmowane przez organy prowadzące konkursy czynności procesowe. Z kolei przymiot rzetelności i bezstronności powinien cechować postępowanie organu; podobnie procesowy charakter ma obowiązek należytego informowania wnioskodawców.Co istotniejsze, za utrwalony uznać należy uznać, wyrażany w literaturze i orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym działanie administracji polegające na rozstrzygnięciu konkursu o przyznanie dofinansowania projektu polega na wykonywaniu bezpośrednio działającej normy prawnej, nie zaś na jej stosowaniu. Stanowi tym samym czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie poprzedzające ustalenie wyniku konkursu o przyznanie dofinansowania określonego działania kwalifikowane jest w nauce do procedur trzeciej generacji, charakteryzujących się zwiększeniem odpowiedzialności za jego wynik, czy wręcz obciążeniem strony obowiązkiem wykazania zasadności żądania (zob. J. Barnes, Towards a Third Generation of Administrative Procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P. L. Lindseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham–Northampton 2010, s. 336–355, Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351, P. Czubała, P. Pietrasz [w:] M. Perkowski, R. Poździk (red.), Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, LEX/el. 2023, komentarz do art. 73, teza 12 i cytowane tam orzecznictwo). Wobec tego podniesienie przewidzianego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutu wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego byłoby niemożliwe. Komplikuje to wywiązanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną z obowiązku precyzyjnego i prawidłowego sformułowania zarzutów środka odwoławczego w ramach podstaw z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podniesione w tej sprawie zarzuty art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej skojarzono wyłącznie z pierwszą podstawą kasacyjną, ale z uwagi na ich dwoistą naturę, a zarazem niespójność regulacji procesowej z istotą zaskarżonej formy prawnej działania administracji w tej sprawie, trudno zarzucić środkowi odwoławczemu wady konstrukcyjne.Poczynić należy zastrzeżenie natury porządkującej, dlatego że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była czynność Szefa Kancelarii Rady Ministrów nie zaś "rozstrzygnięcie Kancelarii Rady Ministrów", jak określono w komparycji zaskarżonego wyroku. W tej kwestii wyjaśnić należy, że katalog zaskarżalnych do sądu administracyjnego prawnych form działania administracji jest ograniczony i obejmuje te, które wymieniono w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepisy odrębne mogą ten katalog rozszerzać, ale w tym przypadku nie ma to miejsca, bo jak już wyjaśniono – mamy do czynienia z czynnością wykonywania prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.Jeżeli zaś chodzi o właściwość organu w tej sprawie, to zgodnie z punktem 3 Regulaminu instytucją pośredniczącą jest w tym przypadku Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, nie zaś Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.Kolejna uwaga dotyczy kompletności akt sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji. Tworzenie przepisów prawa obowiązujących w ramach prowadzonych przez administrację postępowań polegających na rozdziale środków publicznych nie jest w orzecznictwie ani w literaturze kwestionowane (zob. J. Barnes, op. cit., s. 342 i n.). Specyfika wydatkowania środków publicznych zakłada zwykle konieczność szybkiego i sprawnego opracowania takich norm i dynamicznego reagowania na potrzebę wprowadzenia stosownych zmian. Tego rodzaju unormowania wiążą zarówno samą administrację jak i jednostki, do których są adresowane. Wskazana, prawotwórcza, choć obowiązująca w ograniczonym zakresie, działalność administracji musi być podejmowana zgodnie z standardem konstytucyjnym – na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).Tego rodzaju unormowania wiążą zarówno samą administrację jak i jednostki, do których są adresowane. Wskazana, prawotwórcza, choć obowiązująca w ograniczonym zakresie, działalność administracji musi być podejmowana zgodnie z standardem konstytucyjnym – na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jak trafnie wskazano w orzecznictwie NSA, kontrola legalności w tym zakresie nie może być dokonywana na płaszczyźnie abstrakcyjnej, bo – jak już zasygnalizowano, ani Trybunałowi Konstytucyjnemu ani też sądowi administracyjnemu takiej kompetencji ustawodawca nie przyznał. Akty zawierające omawiane regulacje nie należą do wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. prawnych form działania administracji poddanych kontroli sądu administracyjnego. Jest ona natomiast nie tylko uprawniona, ale i konieczna "przesłankowo" w toku oceny legalności podjętej na podstawie takich unormowań, skierowanej wobec jednostki działalności administracji (zob. postanowienie WSA w Warszawie z 31 marca 2023 r., V SA/Wa 397/23, LEX nr 3612115, wyrok NSA z 3 września 2025 r., I GSK 1052/25, LEX nr 3940731). Przeprowadzenie sądowej kontroli w tym zakresie wymaga jednak dysponowania przez sąd stosownymi, obowiązującymi w ramach danego konkursu dokumentami. Skoro stanowione przez administrację reguły przeprowadzenia konkursu o uzyskanie dofinansowania – w odróżnieniu od przepisów prawa powszechnie obowiązującego – nie są zamieszczane w urzędowych publikatorach, muszą znajdować się w aktach sprawy. W przeciwnym razie należyta weryfikacja ich treści nie jest możliwa. W tym aspekcie regulacja art. 73 ust. 3 pkt 1 – 4 ustawy wdrożeniowej jawi się jako ułomna, bowiem spoczywający na skarżącym obowiązek złożenia wraz ze skargą kompletnej dokumentacji nie obejmuje materiałów zawierających reguły konkursu. W takiej jednak sytuacji wynikająca z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. powinność orzekania na podstawie całości akt sprawy obliguje sąd do ich uzupełnienia. Stosowną kompetencję przewodniczącego (sędziego sprawozdawcy) w zakresie skompletowania akt sprawy przewiduje art. 62 pkt 1 p.p.s.a. Może to nastąpić poprzez wezwanie organu do nadesłania brakujących akt bądź pozyskanie ich w inny sposób, biorąc pod uwagę specyfikę danego postępowania. Jeżeli organ korzystał z dostępnych publicznie, w Internecie materiałów, kompletowanie akt może polegać w szczególności na ich wydrukowaniu (zob. wyrok NSA z 28 września 2018 r., I OSK 737/17, LEX nr 2601636).W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy wdrożeniowej obowiązują inne niż w tradycyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym reguły gromadzenia akt, nie tylko ze względu na to, że postępowanie to nie kończy się aktem stosowania prawa. Odmienności te obejmują także to, że na akta sprawy składają się przede wszystkim materiały wytworzone przez jednostkę – wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami. Dokumenty te wraz z oceną wniosku, ewentualnym protestem, pismem utrwalającym czynność rozstrzygnięcia protestu oraz regułami konkursu wyczerpują pojęcie akt sprawy. O ile dla organu i wnioskodawcy nie powinno budzić wątpliwości to, jakie reguły w tym zakresie obowiązują, to sąd administracyjny dokonując oceny legalności działań administracji zmuszony jest ich – o ile nie zostaną nadesłane wraz ze skargą – poszukiwać, zwykle na stronach internetowych organu. Jest to jednak zabieg często zawodny, bowiem treść tych materiałów jest zmienna i można powziąć wątpliwości czy pozyskany dokument jest adekwatny do okoliczności sprawy. Z tego względu zdecydowanie lepszą praktyką jest wezwanie organu do uzupełnienia akt sprawy na podstawie art. 62 pkt 1 p.p.s.a., choćby wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy. Bez załączenia reguł konkursu do akt sprawy nie można przecież dokonywać weryfikacji poprawności jego przeprowadzenia, ani tym bardziej samych przepisów konkursowych.W sprawie niniejszej akta sprawy zostały uzupełnione o konieczną dokumentację konkursową w postaci Regulaminu i Wytycznych dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dlatego że Sąd pierwszej instancji wydając wyrok tym materiałem nie dysponował. Mimo to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znaleźć można odniesienia do tych dokumentów, co może tylko sugerować że Sąd pierwszej instancji zapoznawał się z nimi przeglądając stronę internetową organu. Wskazany sposób dokonywania czynności sądowej kontroli jest jednak niewystarczający, bowiem strony postępowania powinny mieć pewność co do tego, jaki materiał stanowi podstawę rozstrzygnięcia, na podstawie jakich dokumentów sąd administracyjny orzeka. W przeciwnym razie wydany wyrok nie tylko zapada z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., ale może wywoływać wrażenie dowolności.Dostrzeżenie takiego naruszenia powinno – co do zasady – prowadzić do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jednakże okoliczności tej sprawy wymagały podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przede wszystkim postępowanie w sprawie niniejszej należy do tych, które ustawodawca traktuje jako "pilne", bowiem wyznaczył krótkie terminy załatwienia sporu o legalność działania administracji. Przepisy art. 73 ust. 5 i art. 74 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przewidują jedynie 30 dni od dnia wpływu sprawy. Wprowadzono też rozwiązania przyspieszające postępowanie, a polegające na krótszym terminie na wniesienie skargi, obowiązku jej złożenia bezpośrednio do sądu, wniesienia skargi kasacyjnej bezpośrednio do sądu odwoławczego. Tymczasem orzekanie o charakterze kasatoryjnym zawsze wydłuża postępowanie, a więc stoi w sprzeczności z szybkim charakterem postępowania w sprawach o dofinansowanie projektów, niewątpliwie związanym z potrzebą sprawnego rozliczania środków publicznych. Po drugie i w tej sprawie istotniejsze – brak istotnej części akt sprawy podlegał sanowaniu przed terminem rozprawy w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Czynność ta dowiodła zarazem tego, że Sąd pierwszej instancji korzystał z materiałów konkursu, choć nie dopełnił obowiązku ich dołączenia do akt. Innymi słowy, skoro odwoływał się do konkretnych reguł konkursu, to należy założyć że się z nimi zapoznał. Nie było zatem przeszkód do weryfikacji poprawności wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji oceny tych reguł oraz podjętej na ich podstawie czynność rozstrzygnięcia konkursu, z perspektywy postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.Okazały się one uzasadnione z dwóch powodów.Rzetelność postępowania, do zachowania której zobowiązuje art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie jest tylko pustym postulatem. Nawiązuje bowiem do pojęcia rzetelnego procesu (ang. fair trial, due process, fr. proces équitable, niem. faires Verfahren), zob. A. Bado, Foreword [w:] A. Bado, Fair Trial and Judicial Independence. Hungarian Perspectives, London 2014, s. X; J. Reichel, Between Supremacy and Autonomy: Applying the Principle of Good Administration in the Member States [w:] General Principles of EC Law in a Process of Development, eds. U. Bernitz, J. Nergelius, C. Cardner, New York 2008, s. 246). Wyraża ono konkretne powinności organu procesowego, to jest respektowania wartości dla postępowania podstawowych, takich jak uczciwość, transparentność, bezstronność, równe traktowanie, informowanie o postępowaniu oraz należyte motywowanie podejmowanych działań (zob. np. A. Skowron, Rzetelny proces karny w ujęciu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Prokuratura i Prawo 2017/5, s. 5 – 34). Prawo jednostki do uzasadnienia akcentuje się w nauce prawa procesowego jako odrębny element rzetelnego procesu (zob. np. P. Wiliński, Sprawiedliwość proceduralna a proces karny [w:] P. Wiliński red., Rzetelny proces karny w orzecznictwie sądów polskich i międzynarodowych, Warszawa 2009, s. 85). O obowiązku motywowania podejmowanych wobec jednostki przez organy działań wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście wykładni przepisu art. 107 § 3 k.p.a., który wprawdzie nie podlega zastosowaniu w niniejszym postępowaniu, ale podstawowe wymagania stawiane motywom podejmowanych wobec jednostki działań administracji mają charakter uniwersalny, transcendentny. Zaliczyć doń należy zawarcie argumentacji faktycznej i prawnej, adekwatnej w konkretnej sprawie, jasne i jednoznaczne wyjaśnienie obiektywnych przyczyn odmowy uwzględnienia żądania (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., I OSK 3260/14, LEX nr 2082612, wyrok NSA z 30 maja 2023 r., III OSK 7638/21, LEX nr 3619687). Obowiązkowe uzasadnienie negatywnej oceny projektu, o którym mowa w art. 56 ust. 7 ustawy wdrożeniowej powinno obejmować analizę ocen eksperckich i sformułowanie stosownych wniosków. Odwołanie się do tych ocen, bądź ich bezrefleksyjne powtórzenie nie spełnia wymagań stawianych przez ten przepis, podobnie jak posługiwanie się ogólnikami, niejasnymi, trudno zrozumiałymi sformułowaniami, które trudno powiązać z konkretnymi elementami wniosku. Nie wyjaśniono tego, dlaczego powodem negatywnej oceny jest "brak jest dowodów pozwalających uznać, że KIPR w wymaganym okresie faktycznie wypracował rozwiązania wspierające rozwój sieci i federacji NGO", zwłaszcza że – o czym dalej – Regulamin nie przewidywał wylegitymowania się przez wnioskodawcę konkretnymi efektami swojej działalności.Z kolei wymagane przez art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej uzasadnienie czynności rozstrzygnięcia protestu musi wyjaśniać powody jego nieuwzględnienia, a więc klarownie zredagowane argumenty wobec zarzutów protestu. Skoro protest – w myśl art. 64 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy wdrożeniowej – zawierać ma nie tylko kryteria, z którymi wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem, ale także zarzuty o charakterze proceduralnym, jeżeli jego zdaniem takie miały miejsce wraz z uzasadnieniem, to rozstrzygnięcie protestu musi się z tymi elementami zmierzyć. W wymaganiu tym upatrywać należy spełnienia jednego z warunków wspomnianego wcześniej rzetelnego procesu, o którym stanowi art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.W tej sprawie ani uzasadnienie oceny wniosku ani czynności rozstrzygnięcia protestu nie czyni zadość rozważanemu wymaganiu nie tylko dlatego, że jest ogólnikowe, zdawkowe, zawiera niejasne sformułowania, takie jak "działania punktowe" i bezrefleksyjnie odsyła do opinii ekspertów. Druga poważna nieprawidłowość polega na tym, że udostępnione wnioskodawcy, a następnie przesłane wraz ze skargą opinie ekspertów mają charakter anonimowy. Respektowanie transparentności postępowania i bezstronności organu wyklucza to, by prowadzone było z udziałem anonimowych osób. Stoi wreszcie w kolizji z jedną z podstawowych gwarancji procesowych – wyłączeniem pracownika organu na podstawie art. 24 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 205 r., poz. 1691), stosowanym na podstawie art. 59 ustawy wdrożeniowej i uprawnieniem wnioskodawcy domagania się takiego wyłączenia. Naruszenie to skutkuje w oczywisty sposób przeszkodą weryfikacji ewentualnych przesłanek wyłączenia pracownika organu na etapie sądowej kontroli, bowiem – jak już zasygnalizowano – sąd administracyjny dysponuje aktami sprawy złożonymi z materiałów nadesłanych przez wnioskodawcę. Także ten stan uzasadnia naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.Uchybienie to w oczywisty sposób mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego że gdyby postępowanie prowadzono rzetelnie, jego wynik mógłby być inny, ocena wniosku (lub protestu) mogłaby być dla skarżącego korzystna.Drugi powód zasadności skargi kasacyjnej związany jest z uwzględnieniem zarzutu dotyczącego kryterium nr 5 Regulaminu.Zauważyć należy, że tekst zamieszczony w tej części Regulaminu są niejasny, nieczytelny, nasycony biurokratycznymi sformułowaniami. Zdania zamieszczone w tej części kryterium zawierają błędy stylistyczne, językowe, czego przykładem jest choćby zdanie "Budowa oraz rozwój/koalicji/federacji NGO odnosi się do procesu tworzenia struktur organizacyjnych, które umożliwiają bardziej efektywną współpracę między organizacjami pozarządowymi.".Konsekwencją braku precyzji tej części tekstu jest to, że – jak zasadnie podkreślono w skardze kasacyjnej – różnorodne aktywności mogły podlegać zaliczeniu w poczet tych, które spełniały analizowane kryterium. W Regulaminie posłużono się takimi określeniami, jak "tworzenie struktur organizacyjnych", " efektywną współpracę", " umożliwienie organizacjom wymianę know-how, czy też tworzenie i realizację wspólnych międzynarodowych projektów". Z kolei wśród akceptowanych według Regulaminu działań wymieniono akcentowane przez stronę skarżącą "wypracowywanie rozwiązań wspierających budowę oraz rozwój sieci/koalicji/federacji NGO". Zgodzić się zatem należy z zarzutami skargi kasacyjnej, że postanowienia Regulaminu nie wyrażały oczekiwania określonego efektu, udokumentowania zakończonych już aktywności lecz jedynie działalności. Trafnie też w skardze kasacyjnej zaakcentowano to, że strona skarżąca wymieniła we wniosku wiele podejmowanych w wymaganym okresie działań, które nie zostały poddane wystarczającej analizie ani w czynności oceny wniosku ani czynności rozstrzygnięcia protestu. Zarzut naruszenia kryterium 5 Regulaminu poprzez wadliwą interpretację zamieszczonych tam wymagań jest zatem zasadny. Wnioskodawca – w świetle tej części dokumentacji konkursowej – nie był zobowiązany do zaprezentowania efektów swojej aktywności, lecz jedynie podjętych działań spełniających kryterium budowy lub rozwoju sieci/koalicji/federacji NGO.Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podnieść należy, że przepis ten statuuje obowiązek równego traktowania wnioskodawców. Jego znaczenie jest niebagatelne, bowiem zobowiązuje on organy po pierwsze do zapewnienia jednakowego dostępu do informacji o konkursie i akcesoryjnych materiałach, a po drugie – do respektowania tych samych reguł przy ocenie wniosków. Ten drugi aspekt ma istotne znaczenie w tej sprawie, bowiem nie jest wiadome to, czy organ w ten sam sposób wykładał postanowienia kryterium 5 Regulaminu analizując wszystkie wnioski. Dokonując ponownej oceny wniosku skarżącego organ weźmie pod uwagę, jakiego rodzaju aktywności prezentowane w innych wnioskach uzyskały pozytywną ocenę organu, to jest zostały uznane za spełniające powyższe kryterium i czy na tym tle rzeczywiście działalność skarżącego prezentuje się tak skromnie, jak przyjęto w niniejszym postępowaniu. Przeprowadzi ponadto rzetelną analizę wniosku, dokonań wnioskodawcy, samodzielnie weryfikując prawidłowość stanowiska ekspertów o jawnych dla strony personaliach i rezygnując z wykładni postanowień Regulaminu zakładających legitymowanie się przez wnioskodawcę gotowymi efektami podejmowanych działań.Zaskarżony wyrok zatem z naruszeniem art. 73 ust. 8 pkt 2 Regulaminu, bowiem Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybień popełnionych przez organ w tej sprawie. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest konstrukcyjnie wadliwe, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny, choć zaprezentowana tam ocena prawna i towarzysząca temu argumentacja jest nieprawidłowa.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 73 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..