sygn. II OSK 599/23 23 września 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 599/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 września 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. i R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2/22 w sprawie ze skargi S. S. i R. S. na decyzję Wojewody MazowieckOddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. i R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2/22 w sprawie ze skargi S. S. i R. S. na decyzję Wojewody Mazowieck
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący apelujący / skarżący wnioskodawca
Data orzeczenia 23 września 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Andrzej Jurkiewicz
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. i R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2/22 w sprawie ze skargi S. S. i R. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2/22, oddalił skargę S. S. i R. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2021 r. nr [...]w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.Zaskarżoną decyzją z 28 października 2021 r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z 24 sierpnia 2021 r. znak: [...]odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Legionowskiego nr [...] z 17 grudnia 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną wraz z przyłączem gazowym oraz wewnętrzną linią zasilającą, na terenie działek nr ew. [...], [...], [...]. [...], [...]. [...], obręb [...]. położonych w m. [...]. gm. [...].Skargą S. S. i R. S. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane; art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 28 k.p.a.W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie..Uzasadniając oddalenie powyższej skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Legionowskiego z 17 grudnia 2020 r. nr [...]. Przede wszystkim skarżący ani w podaniu o wznowienie postępowania, ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani też w skardze do sądu administracyjnego, nie powołali się na jakikolwiek przepis prawa powszechnie obowiązującego, który – w ich ocenie – mógłby stanowić podstawę ograniczenia zagospodarowania (w tym zabudowy) ich nieruchomości w związku ze sporną inwestycją, której dotyczyła decyzja Starosty Legnionowskiego z 17 grudnia 2020 r. nr [...]. W analizowanej skardze, która w znacznej mierze stanowi powtórzenie wymienionych wyżej pism skarżących, zawarto jedynie ogólne rozważania dotyczące tego zagadnienia. Skarżący wskazali, że ich nieruchomość sąsiaduje z nieruchomością, na której zlokalizowana ma być sporna inwestycja. Niemniej jednak, sam tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza jeszcze, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podmioty te muszą bowiem zostać ograniczone w zakresie realizacji prawa do nieruchomości, do której mają tytuł prawny, w wyniku przyjętych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W skardze wskazali również, że "zgodnie z najlepszą wiedzą Skarżących w okolicy pojawia się coraz więcej ciężkiego sprzętu, który w znacznym stopniu utrudnia uprzednio spokojnie prowadzone przez Wnioskodawców". Podkreślili również, że inwestycja ma obejmować 15 miejsc parkingowych, przez co zapewne wskazywali na spodziewany wzrost ruchu samochodowego w okolicy. W tym zakresie wymaga zdaniem Sądu wskazania, że nawet zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska nie może być brana pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym – nie może uzasadniać przyznania statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc takie skutki funkcjonowania inwestycji jak np.: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, a nawet potencjalne zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Innymi słowy, skarżący nie przedstawili żadnej normy prawnej, która w kontekście spornej inwestycji, skutkowałaby najmniejszym choćby ograniczeniem w zagospodarowaniu (zabudowie) ich nieruchomości.Zdaniem Sądu pomimo tego, że profesjonalny pełnomocnik skarżących nie przedstawił organom prawnych motywów istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to zarówno Starosta Legionowski jak i Wojewoda Mazowiecki przeprowadzili weryfikację wpływu spornej inwestycji na możliwość zabudowy i zagospodarowania nieruchomości skarżących. Nie ma przy tym racji autor skargi, kiedy wskazuje, że "organy ograniczyły się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż nie zostaną naruszone usprawiedliwione interesy skarżących powołując się na akta sprawy – zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy w tym zakresie także nie przedstawiły argumentacji uzasadniającej wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz ponownie oparł się na krótkim, ogólnikowym i niewykazanym dowodami stwierdzeniu". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się bowiem wyczerpujące uzasadnienie odnoszące się do braku – po stronie skarżących – przymiotu strony w spornym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.Sąd stwierdził, że Wojewoda prawidłowo odwołał się do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, z którego wynika, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Trafnie wyjaśniono, że nie wszystkie interesy osób trzecich podlegają ochronie; chronione są wyłącznie interesy prawne, a nie są chronione interesy jedynie faktyczne. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego rozumiane jest jako naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, obowiązujących w procesie inwestycyjnym. Dlatego też zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji nie mogą być prawnie skuteczne, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Organ odwoławczy zweryfikował dokumentację i zasadnie wskazał, że działki skarżących zlokalizowane są po przeciwnej stronie ul. [...] (działki drogowe nr ew. [...] oraz [...] w m. [...], gm. [...]), której szerokość wynosi 8 m, w stosunku do działek inwestycyjnych. Jak wynika z rys. "Projekt zagospodarowania działek" znajdującego się na str. 4 zatwierdzonego projektu budowlanego, projektowany budynek została zlokalizowana w odległości 17,32 m od działek drogowych, przy czym odległość (w linii prostej) między planowaną inwestycją, a budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działkach skarżących wynosi ok. 38 m. Dodatkowo, projektowane 15 miejsc postojowych zlokalizowano w odległości 2,22 m od granicy z działką drogą. W związku z przedstawionym usytuowaniem planowanego zagospodarowania działek inwestycjach, w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ograniczenia takie nie wynikają z niżej wymienionych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych: § 12 (dotyczącego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (dotyczącego przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (dotyczącego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (dotyczącego m.in. nasłonecznienia pokoi mieszkalnych), § 19 ww. rozporządzenia (dotyczący usytuowania miejsc postojowych), § 23 (dotyczący odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 271 i inne (warunki ochrony przeciwpożarowej). Organ odwoławczy dodał, że eksploatacja budynku nie wpłynie również na klimat akustyczny ani na zanieczyszczenie środowiska terenów sąsiednich. Sąd podzielił ocenę organu i wskazał, że potwierdzenie powyższych tez znajduje się w projekcie budowlanym, zatwierdzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i oświadczeniach projektanta i sprawdzającego o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej. W ślad za organem należało zdaniem Sądu w tym miejscu przypomnieć, że odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z przepisami ponosi przede wszystkim projektant. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy i wymaganiami przepisów oraz zasadami wiedzy technicznej. Niezależnie od odpowiedzialności korporacyjnej projektant jako podmiot gospodarczy może podlegać dochodzeniu roszczeń cywilnoprawnych związanych ze szkodami będącymi efektem wadliwego projektowania. Tak szeroko zakrojona odpowiedzialność projektanta ma stanowić gwarancję zarówno dla inwestora, jak i organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy administracji architektoniczno-budowlanej ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.Zdaniem Sądu słusznie podkreślił Wojewoda, że sporna inwestycja została zaplanowana do zrealizowania wyłącznie w granicach należącej do inwestora nieruchomości tj. na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] – obr. [...]. położonych w m. [...]. gm. [...]. Prawo do zagospodarowania tej nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem należy do właściciela i wynika z art. 140 KC. Inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą decydować, w jaki sposób inwestor będzie korzystać ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziałuje na ich prawa i nie narusza ani nie ogranicza tych praw. Na uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazano ponadto, że charakter spornej inwestycji odpowiada przeznaczeniu terenu określonemu w planie miejscowym. Sporne nieruchomości znajdują się na terenie oznaczonym symbolem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmującego obręby [...], [...], [...], [...], [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r.) MN/U23, przy czym zgodnie z § 4 pkt 4 tego planu, przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i/lub zabudowa usług nieuciążliwych, przy czym za usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi, których uciążliwości nie mogą powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny, i które nie są zaliczane do przedsięwzięciem mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 3 pkt 11 planu). Sąd w pełni poparł argumentację organów obu instancji, w której wykazano iż przedmiotowa inwestycja zalicza się do usług nieuciążliwych w rozumieniu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest zgodna z przeznaczeniem terenu, na którym się znajduje. Na tej podstawie Sąd uznał, że Starosta Legionowski oraz Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ocenili, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w toku spornego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący nie przedstawili podstawy normatywnej ich interesu prawnego, poprzestając na przekazaniu informacji o dyskomforcie wywołanym przez sporną inwestycję, tj. odwołując się do okoliczności uzasadniających interes faktyczny i mogących podlegać ochronie nie w toku postępowania administracyjnego, lecz w ramach stosunków prywatnoprawnych, np. przed sądem powszechnym. Organy nie ograniczyły się natomiast do oceny prawidłowości twierdzeń skarżących, lecz wyczerpująco ocenili możliwość oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżących, odwołując się do szczegółowych parametrów tej inwestycji oraz przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które – ewentualnie – mogłyby stanowić źródło interesu prawnego skarżących. Sąd podzielił konkluzję organów obu instancji, że przepisy te nie wprowadzają żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, toteż w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, odnoszących się do naruszenia at. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono również art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Niezakwalifikowanie nieruchomości skarżących do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nastąpiło w oparciu o szczegółowo omówione parametry spornej inwestycji i w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które wykorzystuje się przy ustalaniu granic tego obszaru. Należy przy tym podnieść, że skarżący reprezentowani przez adwokata, nie przedstawili żadnych przeciwdowodów ani też twierdzeń, które mogłyby skutecznie podważyć ustalenia i ocenę organów, choć zapewniono im czynny udział we wznowionym postępowaniu i mogli przedłożyć własną ocenę tych zagadnień – czego jednak nie uczynili. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżona decyzja była dotknięta jakimikolwiek innymi wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie. Dlatego też Sąd nie uwzględnił skargi oddalając ją.Skargą kasacyjną S. S. i R. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:1) przepisów prawa materialnego, a w szczególności:a) naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkujące błędnym przyjęciem, iż nie zostaną naruszone usprawiedliwione interesy skarżących w sytuacji, gdy odmowa uchylenia decyzji Starosty Legionowskiego nr [...] z 17 grudnia 2020 r., w której zatwierdził przedstawiony organowi projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną wraz z przyłączem gazowym oraz wewnętrzną linią zasilającą, na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...] wyraźnie narusza interesy skarżących;b) art. 5 pkt 9 Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że nie zostaną naruszone usprawiedliwione interesy wnioskodawców w sytuacji, gdy odmowa uchylenia decyzji Starosty Legionowskiego nr [...] z 17 grudnia 2020 r., w której zatwierdził przedstawiony organowi projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną wraz z przyłączem gazowym oraz wewnętrzną linią zasilającą, na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...] wyraźnie narusza interesy skarżących;2) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie:a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i skrajnie nieobiektywny, poprzez dokonanie ustalenia, które nie zostało poparte dogłębną analizą materiału dowodowego i jest jednostronne, dowolne oraz wykraczające poza swobodną ocenę dowodów;b) art. 146 k.p.a. w zw. z art. 152 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie organ I instancji nie jest zobligowany do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Legionowskiego nr [...] z 17 grudnia 2020r., które w ocenie organów jest przedwczesne i godziłoby w interesy inwestora;c) art. 152 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Legionowskiego nr [...] z 17 grudnia 2020 r.Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z 28 października 2021 r. a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.Przede wszystkim należy przypomnieć, iż WSA w Warszawie dokonywał kontroli legalności ostatecznej decyzji organu architektoniczno-budowlanego z 28 października 2021 r., podjętej w postępowaniu nadzwyczajnym wznowienia postępowania administracyjnego. Na skutek wniosku skarżących z 24 czerwca 2021 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Legionowskiego z dnia 17 grudnia 2020 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną wraz z przyłączem gazowym oraz wewnętrzną linią zasilającą, na terenie działek nr ew. [...], [...], [...]. [...], [...]. [...], obręb [...]. położonych w m. [...]. gm. [...], opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ pierwszej instancji w postępowaniu rozpoznawczym (po wydaniu postanowienia z 14 lipca 2021 r. o wznowieniu postępowania-przypomnienie NSA) decyzją w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia ww. decyzji z 17 grudnia 2020 r., z uwagi na nie ziszczenie się przesłanki wskazanej we wniosku. Starosta Legionowski uznał bowiem, że wnioskodawcom, właścicielom działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], nie przysługuje przymiot strony bowiem przedmiotowa inwestycja nie będzie ograniczać w jakikolwiek sposób obecne i przyszłe zagospodarowanie ich nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji podzielając stanowisko w niej wyrażone i podkreślił, że na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca uchylenie ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu.Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, zaś skarga kasacyjna przedstawionymi zarzutami skutecznie nie podważyła oceny zawartej w kwestionowanym wyroku Sądu pierwszej instancji.Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, iż nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy skarżących w sytuacji, gdy odmowa uchylenia decyzji Starosty Legionowskiego nr [...] z 17 grudnia 2020r., ich zdaniem, wyraźnie narusza te interesy.W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało natomiast w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Podkreślić należy, że przepisy omawianej ustawy Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być bowiem nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zabudowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki NSA: z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21; z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17; 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16, z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2369/22).Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do spekulacji. Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Z powyższego wynika, że nie jest wystraczające, dla uznania skarżących za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, stwierdzenie, że ich nieruchomości sąsiadują z terenem inwestycji. Dla przyznania przymiotu strony konieczne jest wykazanie, że dana inwestycja wiąże się z ograniczeniem ich praw.Skarżący na żadnym etapie przedmiotowego postępowania czy to przed organami administracji, czy to przed sądem pierwszej instancji, na co trafnie zwrócono uwagę w motywach zaskarżonego wyroku jak i w skardze kasacyjnej, nie powołali się na jakikolwiek przepis prawa powszechnie obowiązującego, który w ich ocenie, mógłby stanowić podstawę ograniczenia zagospodarowania ich nieruchomości, w tym ograniczenia ich zabudowy poprzez planowaną inwestycję na działkach nr ew. [...], [...], [...]. [...], [...]. [...], obręb [...]. położonych w m. [...]. gm. [...]. Poza tym już z samego materiału dowodowego tej sprawy, w tym projektu budowlanego spornej inwestycji jednoznacznie wynikało, że na ww. działkach inwestora obszar oddziaływania spornej inwestycji zamyka się w jej granicach. Sporna inwestycja, jak ujawniono w sprawie, nie mogła oddziaływać na działki skarżących w takim stopniu, że właściwy organ miałby obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Skarga kasacyjna potwierdza jedynie obawy skarżących związanych z planowaną inwestycją, ale nie podaje jakichkolwiek argumentów pozwalających na przyjęcie odmiennego stanowiska od tego wyrażonego przez organy administracji a zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż organ odwoławczy zasadnie na podstawie dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy ustalił, iż działki skarżących nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...]. [...], [...]. [...], obręb [...]. położonych w m. [...]. gm. [...], której projekt budowlany został zatwierdzony decyzją Starosty Legionowskiego z 17 grudnia 2020 r. Skarżący zatem nie są podmiotami, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z niespornych ustaleń poczynionych w sprawie jednoznacznie wynika, iż działki skarżących wyżej wymienione, stanowiące ich własność, znajdują się wprawdzie w okolicy planowanej inwestycji, ale nie graniczą z nią bezpośrednio. Działki skarżących znajdują się bowiem po przeciwnej stronie ul. [...] (działka drogowa nr [...] i [...]), której szerokość wynosi 8 m. Z kolei projektowany budynek inwestora znajduje się w odległości 17,32 m od samej działki drogowej, przy czym, co nie zostało skutecznie zakwestionowane, odległość w linii prostej miedzy planowaną inwestycją a budynkiem mieszkalnym skarżących wynosi 38 m. Z kolei planowane miejsca postojowe na działce inwestora zlokalizowane zostały w odległości 2,22 m od granicy z działką drogową. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, aby przedmiotowa inwestycja powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżących w tym ich zabudowy, również skarżący takiego ograniczenia nie wykazali, skupiając się w skardze kasacyjnej jedynie na przedstawieniu ogólnych rozważań w zakresie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu.Również art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w sposób opisany tam nie naruszył, nakazujący poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich, jest ogólną zasadą Prawa budowlanego, ale nie definiuje samodzielnie obszaru oddziaływania w sposób kreujący status strony dla właścicieli, użytkowników wieczystych bądź zarządców nieruchomości sąsiednich, jeśli brak jest konkretnych ograniczeń wynikających z innych przepisów bezpośrednio je statuujących. Zatem powołanie w skardze kasacyjnej ogólnego przepisu art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie mogło odnieść zamierzonego skutku przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym.W konsekwencji, prawidłowo uznano, że skarżący nie posiadali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Legionowskiego z dnia 17 grudnia 2020 r., nr [...], co skutkowało odmową uchylenia tej decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).Dotychczasowe rozważania wskazują, iż nie jest także usprawiedliwiony zarzut obrazy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i do tego w sposób kwalifikowany. Zdaniem Sądu odwoławczego Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zakwestionował ustaleń faktycznych organów w sprawie obszaru oddziaływania inwestycji planowanej inwestycji, zgodnie z którymi nie wprowadza on ograniczeń w sposobie zagospodarowania w tym zabudowy nieruchomości skarżących. W niniejszej sprawie organy właściwie zbadały, czy skarżącym przysługuje status strony. W wyniku przeprowadzonej analizy słusznie przyjęto, że skarżący nie wykazali żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na ich nieruchomości. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez organy administracji prawidłowo ustalone. W konsekwencji zasadnie przez Sąd pierwszej instancji ustalenia te zostały zaakceptowane. Stąd też zarzut w tym zakresie, niezależnie od tego, że nie został prawidłowo powiązany z przepisami p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej w ramach "rażącego naruszenia przepisów postępowania" skierowane zostały wobec postanowienia organów architektoniczno-budowlanych odmawiających wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 17 grudnia 2020 r. nr [...]. Zarzuty naruszenia art. 146 k.p.a. w zw. z art. 152 k.p.a. czy też art. 152 k.p.a. w sposób opisany w kasacji pozostają w realiach tej sprawy dot. przecież odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu całkowicie nieusprawiedliwione, poza przedmiotem niniejszego postępowania.Przede wszystkim postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Legionowskiego z dnia 24 sierpnia 2021 r. odmawiające wstrzymania w postępowaniu wznowieniowym wykonania ostatecznej decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 17 grudnia 2020 r. nr [...] nie może być kwestionowane w ramach niniejszej sprawy. Kwestia odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w trybie art. 152 k.p.a. jest odrębnym postępowaniem, podlegającym ocenie w ramach skargi kierowanej na ostateczne takie postanowienie do Sądu administracyjnego. Nie jest sporne, iż skarżący skorzystali z tego prawa i zaskarżyli ww. postanowienie z dnia 28 października 2021 r. do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 3/22 oddalił skargę w tym zakresie zaś NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżących od tego wyroku orzeczeniem z 19 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2334/22 oddalił skargę kasacyjną. To w ww. postępowaniu nastąpiła ocena prawidłowości zastosowania art. 152 k.p.a. Powtórzenie zarzutów ze skargi kasacyjnej wniesionej w opisanej wyżej sprawie w niniejszym postępowaniu nie może odnieść jakiegokolwiek skutku. Zarzuty te jawią się zatem jako całkowicie chybione, nie powiązane z przedmiotową sprawą.Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.. orzekł jak w sentencji.