Wyrok - I OSK 2632/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2959/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzjęOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2959/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
świadek
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
23 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Karol Kiczka
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2959/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: "Skarżąca", "PKP", "Spółka") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 7 października 2022 r. nr DO-II.7610.191.2022.BKw przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 34 i 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1311 ze zm., dalej: "ustawa o komercjalizacji PKP") oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29, dalej: "rozporządzenie").Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. (dalej: "PKP") nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia;2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnieniai uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę. Gdyby SądI instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a).Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego nie określono formy naruszenia, lektura zarzutu prowadzi natomiast do wniosku, że jego przedmiotem są kwestie związane z zastosowaniem prawa materialnego, wskazuje na to takie określenie formy naruszenia, jak: "przez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia". Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego jego zastosowania. Zastosowanie prawa materialnego to kwestia kwalifikacji prawnej stanu faktycznego.Z tego względu w pierwszej kolejności rozpoznaniu muszą podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dotyczące prawidłowości ustaleń faktycznych.Zarzut podważający ustalenia faktyczne w sprawie i kwestionujący prawidłowość postępowania dowodowego dotyczy łącznie szeregu przepisów wymienionychw powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktryniei orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że argumentacja towarzysząca zarzutom opartym na: art. 75 § 1 ab initio, art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. sprowadzała się do stwierdzenia, iż ich naruszenie polegało na (cyt.): "ograniczeniuw postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej,a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę". Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek Skarżącej z dnia 20 grudnia 2005 r., którego podstawa prawna została zmieniona pismem z 3 lutego 2022 r., o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie - z dniem 27 października 2000 r.- przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu nie mógł zostać uwzględniony przede wszystkim z powodów prawnych związanych z treścią regulacji prawnych zawartychw innych ustawach. Tym samym niezrozumiałe w tej sytuacji było odwoływanie się przez skarżącą do jakichkolwiek ograniczeń w mocy dowodowej poszczególnych środków dowodowych i to wynikających z unormowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym.Niezasadne też było twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż organ nie podjął w tej sprawie wszystkich koniecznych czynności niezbędnych dla jej załatwienia. Wręcz przeciwnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ podejmował szereg czynności i sprawę tę dokładnie wyjaśnił.Z tych zatem powodów zarzuty kasacyjne procesowe oparte na art. 145 § 1 pkt1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 75 § 1 ab initio, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie mogły zostać uznane za skuteczne.Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że pismemz 9 marca 2022 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę m.in. do przedłużenia co najmniej jednego dokumentu stwierdzającego jednoznacznie posiadanie przez PKP w dniu5 grudnia 1990 r. gruntu będącego przedmiotem wniosku, oraz przedłożenia informacji czy przedmiotowa działka zajęta jest infrastruktura kolejową. Jednakże pismo to pozostało bez odpowiedzi. W aktach administracyjnych znajduje się pismo z 8 czerwca 2022 r., którym PKP poinformowało organ, że na przedmiotowej działce nr [...] nie znajdują się środki trwałe. W zasadnej ocenie Sądu I instancji, rację ma zatem Minister twierdząc, że ww. działka nie jest zajęta infrastrukturą kolejową, w rozumieniu art. 4 pkt. 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 602). Potwierdził to organ, trafnie korzystając z podglądu na stronie https://www.geoportal.gov.pl/, że działka ta nie jest zajęta linią kolejową jak i brak na niej środków trwałych, które można by zaliczyć do infrastruktury kolejowej.W tym stanie faktycznym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania regulujących postępowanie wyjaśniające nie są skuteczne.Jakkolwiek zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji publicznej, to zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. aktI OSK 1253/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1785/21, źródło CBOSA). Sąd I instancji zasadnie uznał, że ciężar dowoduw zakresie wykazania przesłanek materialnoprawnych określonych w art. 34 ust.1 ustawy o komercjalizacji PKP w znacznej mierze spoczywać powinien na stronie wnioskującej o uwłaszczenie. Inicjatorka postępowania powinna mieć najpełniejszą wiedzę w zakresie istniejącej infrastruktury kolejowej oraz jej historii, a przez to realną możliwość wykazania dokumentacji potwierdzającej władztwo nad gruntem i zajęcie go pod infrastrukturę kolejową w dacie istotnej dla wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że określone w k.p.a. obowiązki organu związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim akcentowany przez Skarżącą kasacyjnie obowiązek wyczerpującego zebraniai rozpatrzenia materiału dowodowego, podlegającego następnie swobodnej ocenie, nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w celu osiągnięcia pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie można wnioskować, że organ ma prowadzić postępowanie tak długo i skutecznie, aż znajdzie dowody potwierdzające żądanie strony. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18, źródło CBOSA). Sąd poddał ocenie działanie organów wskazując, że organ I instancji wzywał Skarżącą Spółkę do wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości, przedstawienia właściwych dokumentów potwierdzających posiadanie spornego gruntu na datę 5 grudnia 1990 r., jednak Skarżąca na wezwania te nie udzieliła odpowiedzi. Tymczasem to obowiązkiem Skarżącej było staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości posiadanie gruntu. Skoro wezwanie takie pozostało bez odpowiedzi, prawidłowa była konkluzja Sądu I instancji, że organy zrealizowały obowiązek podjęcia czynności mających na celu zebranie materiału dowodowego, nie są natomiast zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń Strony w sytuacji, gdy ona sama, mimo wezwania, takich środków nie przedstawiła. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Postępowanie zostało zatem przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonychw Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i powołanych w skardze przepisów), a materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony.Prawidłowo i zgodnie z art. 80 k.p.a. oceniono też dowód z oświadczeń pracowników Spółki. Dowód z zeznań świadków dotyczy ich wiedzy o stanie faktycznym. Mając na uwadze upływ czasu, oświadczenie, dla swej wiarygodności, powinno wskazywać źródło wiedzy zeznających o stanie faktycznym, nie chodzi wszak o złożenie oświadczenia woli, lecz wiedzy. Przedłożone oświadczenia są lakonicznei w żaden sposób nie określają, na jakiej podstawie składające je osoby powzięły wiedzę o stanie faktycznym przedmiotowego gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r. (oświadczenie z 20 grudnia 2005 r.).Nie był też prawidłowym zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP. Zgodnie z tym przepisem, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreśleniaz rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj.z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich.Jak z powyższego więc wynika, przepis art. 34 ust. 1 omawianej ustawy określa trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez PKP -z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. - prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są nimi: 1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu; 2) posiadanie przez PKP w dniu5 grudnia 1990 r. tego gruntu oraz 3) brak po stronie PKP dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.W sprawie ustalono spełnienie jedynie dwóch z wymienionych przesłanek: grunt stanowi własność Skarbu Państwa, a spółka nie legitymuje się dokumentami o jego przekazaniu w formie przewidzianej przepisami. Spółka PKP, jako inicjator postępowania w niniejszej sprawie, nie wykazała w sposób prawem przewidziany faktu posiadania spornej nieruchomości. Skoro nie wykazano pełnienia trzeciej z przesłanek z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, nie było podstaw do wydania decyzji orzekającej o nabyciu przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu.W konsekwencji nie doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.Nie mając podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowaniaw stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i prawidłowo skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tych przepisów nie znajduje zatem potwierdzenia.Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.. orzekł, jak w sentencji.