Wyrok - I OSK 680/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 924/23, w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 lutego 2023 r., nr DO-II.7Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 924/23, w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 lutego 2023 r., nr DO-II.7
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Chaciński
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
art. 151
ppsa
art. 183
ppsa
art. 153
ppsa
art. 176
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 924/23, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 28 lutego 2023 r., nr DO-II.7610.19.2023.BK, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności gruntu oraz stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w postaci art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 2542), powoływanej dalej jako "ustawa komercjalizacyjna", poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z dniem 1 czerwca 2003 r. ex lege prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia.Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postepowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędny organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M.H. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Jakkolwiek skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, to jednak istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do tego, czy orzekające w sprawie organy administracji dokonały wystarczających ustaleń w zakresie braku wykazania by na nieruchomości położonej w K., obręb [...], Dz. [...], stanowiącego działkę nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w dniu 28 lutego 2003 r. znajdowała się linia kolejowa, a także to czy Sąd I instancji – oddalając skargę – prawidłowo zaakceptował te ustalenia.Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra był art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej. Zgodnie z powyższym przepisem, grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP S.A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 1). Do gruntów, o których mowa w ust. 1, PKP S.A. przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach (ust. 2).Należy przypomnieć, że Sąd I instancji, rozpoznając przedmiotową sprawę i wydając opisany na wstępie wyrok z dnia 5 października 2023 r., na zasadzie art. 153 P.p.s.a., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wydanym poprzednio w tej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1026/19. Dlatego też analizę zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy przeprowadzić przez pryzmat realizacji przez orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. Unormowane w tym przepisie związanie oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 269/18, powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ilekroć dana sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko przypadku, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, bądź też w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu przez sąd orzeczenia (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1946/19).We wskazanym wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13 marca 2019 r. stwierdzając, że decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, jak również naruszeniem art. 37a ustawy komercjalizacyjnej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy zaniechał ustalenia faktycznego zajęcia nieruchomości pod linię kolejową na datę istotną w sprawie. Uznano, że – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – nie sposób uznać, że zebrane w sprawie dowody potwierdzają spełnienie przesłanek z art. 37a ustawy komercjalizacyjnej. Wskazano, że w aktach sprawy brak jest mapy sytuacyjnej potwierdzającej istnienie linii kolejowej w dniu 28 lutego 2003 r. z oznaczeniem granic i powierzchni działki skarżącej zajętej pod tę linię. Podkreślono, że jest to dowód konieczny w sprawie.W wykonaniu zaleceń sformułowanych w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 3 grudnia 2019 r. organ I instancji pismem z dnia 16 września 2022 r. zwrócił się do strony skarżącej o przedstawienie mapy sytuacyjnej potwierdzającej istnienie czynnej linii kolejowej w dniu 28 lutego 2003 r. z oznaczeniem jej obustronnych granic i powierzchni przedmiotowej działki, oraz złożenie wyjaśnień w formie oświadczenia zawierającego kompleksowe informacje, dotyczące infrastruktury kolejowej wraz z wyjaśnieniami, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r., nr 1043) jest to infrastruktura nieczynna lub infrastruktura prywatna. Brak żądanych dokumentów, zgodnie ze stanowiskiem sądu wyrażonym w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., uniemożliwiał wydanie decyzji uwzględniającej wniosek PKP S.A.Jak wynika z akt sprawy, pismo organu z dnia 16 września 2022 r. pozostało bez odpowiedzi. Skarżąca nie nadesłała organowi żądanych dokumentów, w tym w szczególności mapy sytuacyjnej potwierdzającej istnienie w dniu 28 lutego 2003 r. na działce nr [...] linii kolejowej.W konsekwencji powyższych okoliczności Sąd I instancji słusznie uznał, że organy administracji przeprowadziły uzupełniające postępowanie wyjaśniające ostatecznie doprowadzając do wszechstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie to PKP S.A. była bowiem podmiotem posiadającym najpełniejszą wiedzę w zakresie istniejącej na przestrzeni lat infrastruktury kolejowej, w tym w szczególności w zakresie jej dokładnego położenia i wykorzystywania, co słusznie zostało wyszczególnione przez Sąd I instancji. Powinnością skarżącej było zatem przedstawienie wszystkich niezbędnych dokumentów, które potwierdzałyby spełnienie przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji prawnej uregulowanej w art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej. W świetle powołanego wyżej uzasadnienia wyroku Sądu I instancji z dnia 3 grudnia 2019 r., którego wskazania wiązały organy administracji na mocy art. 153 P.p.s.a., takim niezbędnym dokumentem była mapa sytuacyjna z oznaczeniem granic i powierzchni działki, potwierdzająca zajęcie części spornej działki w dniu 28 lutego 2003 r. pod linię kolejową.Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu ograniczenia zasady równej mocy środków dowodowych i przerzuceniu na stronę obowiązków dowodowych przypomnieć należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, w świetle której na organie administracji prowadzącym postępowanie ciąży – co do zasady – obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. K.p.a.), nie jest równoznaczne z zobowiązaniem organu do poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej biernej postawy w tym przedmiocie. Z unormowań K.p.a. regulujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wywieść konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w przypadku, gdy strona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia stron postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może skutkować rezultatami niekorzystnymi dla stron (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17; 30 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 4657/21; 3 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 503/23).Skarżąca kasacyjnie pomija to, że możliwe jest wykazanie przez stronę okoliczności, które pozwalają ustalić okoliczności kluczowe dla sprawy, a których nie jest w stanie wykazać organ administracji, na podstawie dokumentacji, którą dysponuje, lub do której samodzielnie mógłby uzyskać dostęp. W myśl art. 80 K.p.a. organ administracji dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy określona okoliczność została udowodniona. Oznacza to konieczność uwzględnienia wszystkich dowodów, a następnie oceny ich wiarygodności i mocy dowodowej z uwzględnieniem wiedzy i doświadczenia życiowego, co stanowi podstawę do ustalenia, czy relewantna dla sprawy okoliczność zaistniała. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego w tym kontekście nie budzi zastrzeżeń. Wnioskowanie oparte było na całokształcie okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami K.p.a. Organy w analizowanej sprawie zgromadziły i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły całość materiału, ze zgromadzonego materiału dowodowego wyprowadziły prawidłowe wnioski oraz w sposób właściwy zastosowały zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie nie sposób dopatrzeć się naruszenia przez organy zasady równej mocy środków dowodowych. Fakt, że organ administracji zwrócił się do skarżącej o przedłożenie żądanych dokumentów nie stanowi o naruszeniu tej zasady. Tym bardziej, że postępowanie wyjaśniające nie przyniosło dowodów wskazujących na istnienie na przedmiotowej nieruchomości linii kolejowej w dniu 28 lutego 2003 r. Odmawiając wiarygodności twierdzeniom skarżącej organy nie bazowały na poszlakach, lecz dokonały oceny całokształtu ustaleń i wyprowadziły z nich dopuszczalne wnioski zgodne z art. 80 K.p.a. Wynikająca z tego przepisu zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ nie jest skrępowany przepisami co do rodzaju i mocy dowodów, natomiast jest zobowiązany do ich samodzielnej oceny w oparciu o zasady wiedzy zawodowej, doświadczenia życiowego i własnego przekonania. Warunkiem przy tym jest, aby zastosowanym kryteriom oceny organ dał wyraz w uzasadnieniu, wówczas bowiem proces ewaluacji dowodów pozbawiony jest arbitralności i poddaje się weryfikacji.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa wskazanymi w skardze kasacyjnej. Naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wypływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.Wobec faktu, iż z prawidłowo ustalonego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego nie wynikało, że na działce nr [...] w dniu 28 lutego 2003 r. znajdowała się linia kolejowa organ zasadnie odmówił stwierdzenia nabycia na rzecz skarżącej z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Analiza przepisów art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej wskazuje, że zmiana w prawach do nieruchomości zajętych pod linie kolejowe wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wymogu, aby grunt ten na dzień 28 lutego 2003 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego ani PKP S.A. oraz wymogu, aby we wskazanej powyżej dacie grunt ten wchodził w skład linii kolejowych i pozostawał we władaniu PKP S.A. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano by na spornej nieruchomości w dniu 28 lutego 2003 r. znajdowała się infrastruktura w postaci linii kolejowej należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wykazania spełniania wszystkich przesłanek umożliwiających stwierdzenie zmiany stanu prawnego nieruchomości wskazanych w art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 37a ustawy komercjalizacyjnej należało uznać za niezasadne.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a.W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a..