Wyrok - I GSK 1218/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 kwietnia 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 54/25 w sprawie ze skargi C (...) Sp. z o.o. w P. na czynność Zarządu Powiatu K. w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. oddaOddalono skargę kasacyjną. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 54/25 w sprawie ze skargi C (...) Sp. z o.o. w P. na czynność Zarządu Powiatu K. w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. odda
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
22 kwietnia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Bogdan Fischer
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: sąd, WSA) wyrokiem z 26 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 54/25, w wyniku rozpoznania skargi C(...) sp. z o.o. w P.(dalej: spółka, skarżąca) na czynność Zarządu Powiatu K. (dalej: organ, Zarząd) w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za grudzień 2024 r. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził od organu na rzecz spółki 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd, w której zaskarżył orzeczenie w całości.Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:1) postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ppsa poprzez dokonanie w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych i doprowadziło do błędnego wniosku iż, to organ nie dokonał ustaleń w kierunku wyłączenia dofinansowania wskazanego w § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz. U. poz. 651; dalej: rozporządzenie w sprawie placówek) w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 439; dalej: ufzo);2) prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 ufzo poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż dotacja za sierpień 2024 r. winna była zostać przyznana i wypłacona na podstawie informacji o liczbie wychowanków przebywających w C (...) sp. z o.o. w P.w całym miesiącu grudniu 2024 r., podczas gdy dzieci przebywające wówczas u skarżącej w tym okresie nigdy nie miały statusu wychowanka oraz nie korzystały z form edukacji w placówce prowadzącej przez skarżącą spółkę, gdyż przebywały tam w ustawowym okresie nie pobierania nauki;3) prawa materialnego, tj. art. 92a-92t ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2024 r. poz. 750 ze zm.; dalej: uso) mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie dokonał ustaleń, czy pobyt dzieci w domu wczasów dziecięcych w okresie wakacji i ferii ma charakter wypoczynku w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, gdy już z lektury przedłożonych na etapie postępowania sądowego dzienników zajęć jasno wynika, iż zajęcia tam organizowane niczym nie odbiegały od zajęć organizowanych na koloniach czy obozach dla dzieci i nie miały charakteru edukacyjnego w rozumieniu § 71 rozporządzenia w sprawie placówek.W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczono o zrzeczeniu się z przeprowadzenia rozprawy w sprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Oświadczono także, że spółka nie domaga się rozprawy kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 ppsa wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane wyroki tamże; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Warszawa 2024, s. 650-669).Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 ppsa.W ramach naruszenia przepisów postępowania organ podniósł, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 ppsa poprzez dokonanie w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych i doprowadziło do błędnego wniosku iż, to organ nie dokonał ustaleń w kierunku wyłączenia dofinansowania wskazanego w § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie placówek w zw. z art. 34 ust. 2 ufzo.Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa, jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (p. np. wyroki NSA: 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 2131/15 czy z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1478/23).Ponadto za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Za pomocą tego zarzutu można bowiem kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd tego przepisu (p. wyroki NSA: z 21 maja 2025 r. sygn. akt I GSK 703/22 oraz z 29 października 2025 r. sygn. akt I GSK 86/23).Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 ppsa, ponieważ zawiera elementy wymienione w tym przepisie. Z jego treści wynika jasne stanowisko sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.Nie są także zasadne zarzuty materialne skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 2 ufzo poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 92a-92t uso.W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki prawidłowe zwraca uwagę, że naruszenia poprzez "błędne zastosowanie" powyższych przepisów art. 174 pkt 1 ppsa nie przewiduje. W art. 174 pkt 1 ppsa wskazano bowiem, że naruszenie prawa materialnego następuje przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. WSA mógłby ewentualnie "niewłaściwie zastosować" art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 ufzo, aby jednak taki zarzut mógłby być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, musiałaby wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem skarżącego, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany. Nie stanowi zarzutu kasacyjnego zbitka przepisów, które w ocenie skarżącego kasacyjnie miał naruszyć sąd pierwszej instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów jest uznawana w orzecznictwie za nieprawidłową (p. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2025 r. sygn. akt I GSK 356/21 czy z 1 lutego 224 r. sygn. akt I GSK 1148/23).Tym bardziej, że w treści motywów skargi kasacyjnej jedynie na stronie 9 skargi kasacyjnej pojawia się art. 29 ufzo i to jako wymieniony w treści przepisu art. 35 ust. 1 ufzo. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie zajmuje się treścią zarzucanego w jej petitum naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 ufzo.Taka sama uwaga dotyczy naruszenia art. 34 ust. 2 ufzo, który jest wymieniony jako naruszony (str. 10 skargi kasacyjnej) bez jakiegokolwiek uzasadnienia.W rezultacie sposób sformułowania zarzutów w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej uniemożliwia przeprowadzenia ich kontroli instancyjnej, co czyni je nieusprawiedliwionymi.Powyższe uwagi dotyczą również ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 92a-92t uso.Przypomnieć należy, że przez podstawę kasacyjną rozumiany jest konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skarg i kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.Tymczasem w przypadku naruszenia art. 92a-92t uso, skarżący kasacyjnie organ ani nie doprecyzował konkretnie naruszonego przepisu, lecz ich zakres. W sytuacji, gdy przepisy te mają dalsze jednostki redakcyjne i tak zostały wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo skarżący kasacyjnie nie wskazał formy naruszenia prawa, co dyskwalifikuje zarzut sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej w całości.W rezultacie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione.Na marginesie wskazać należy, że wykładnia przepisów prawa dokonana w zaskarżonym wyroku przez WSA została zaaprobowana jednolicie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach, tj. z 17 października 2024 r., sygn. akt I GSK 1034/24, z 6 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 1049/24, z 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt I GSK 232/24 i sygn. akt I GSK 967/24, z 17 grudnia 2025 r. sygn. akt I GSK 1356/23 oraz 12 marca 2026 r. sygn. akt I GSK 1453/23.Powyższe oznacza, że aktualność zachowują wszystkie wskazania zawarte w motywach zaskarżonego wyroku WSA.Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Zasądzone koszty (377 zł) obejmują koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika oraz opłatę skarbową od dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Zasądzone koszty (377 zł) obejmują koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika oraz opłatę skarbową od dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.