Wyrok - II SA/Rz 1249/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Administracyjne postępowanie, Informacja o środowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi RL na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2025 r. nr SKO.4170/64/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi RL (dalej: "Skarżący") jeOddalono skargę. Administracyjne postępowanie, Informacja o środowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi RL na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2025 r. nr SKO.4170/64/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi RL (dalej: "Skarżący") je
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Przewodniczący
Elżbieta Mazur-Selwa
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi RL (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 8 sierpnia 2025 r. nr SKO.4170/64/2025 o odmowie wszczęcia postępowania.W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ podał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a.").Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Skarżący wnioskiem z 21 maja 2025 r. zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz"; "organ I instancji") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia związanego z budową odcinka drogi publicznej gminnej nr [...].Postanowieniem z [...] czerwca 2025 r. nr [...] Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na: "budowie odcinka drogi publicznej gminnej nr [...]."W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z działki ewidencyjnej nr [...], w powicie [....], woj. podkarpackim, będącej we władaniu gminy [...]. W uzasadnieniu podano, że nie wystąpiło składowanie lub magazynowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczony. Burmistrz podkreślił, że rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy – postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2022 r. nr [...]. Wyjaśniono w nim, że odpady zostały wbudowane w drogę na działce nr [...] zgodnie ze zgłoszeniem o przystąpieniu do robót budowlanych oraz decyzją zezwalającą na ich przetwarzanie i użycie jako podbudowy dróg gminnych. Przeprowadzone badania nie wykazały obecności substancji kwalifikujących je jako odpady niebezpieczne.Burmistrz uznał zatem, że przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r., poz. 1839 ze zm. - dalej: "rozporządzenie z 10 września 2019 r.") a zatem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.Skarżący nie zgodził się z powyższym i złożył zażalenie. Wskazał, że Gmina [...] stara się o uzyskanie pozwolenia na budowę i w tym przypadku potrzebna jest decyzja środowiskowa. Organ winien podjąć wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego. Powinna zostać wykonana odkrywka na przedmiotowym odcinku drogi, aby potwierdzić zaleganie w istniejącym nasypie drogi odpadów niebezpiecznych pochodzących z byłego [...]. Wyjaśnił, że jako osoba zamieszkała bezpośrednio przy tej drodze widział, że odpady niebezpieczne były wbudowane w drogę na działce nr [...] oraz na części jego działki siedliskowej od strony drogi na działce [...].Wskazanym na wstępie postanowieniem z 8 sierpnia 2025 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.Kolegium przytaczając treść art. 61a § 1 k.p.a. podzieliło stanowisko Burmistrza, że w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", której zaistnienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. W przedmiotowej sprawie zapadły już rozstrzygnięcia, które stanowią przeszkodę do ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie.Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm. - dalej: "ustawa"). Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć zaliczanych do obu wymienionych kategorii zostały określone w rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r. W § 3 rozporządzenia zostały wyliczone rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, dla których sporządzanie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 62 cyt. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.SKO zauważyło, że inwestycja polegająca na "budowie odcinka drogi publicznej gminnej nr [...] ma mieć długość ok. 91m, a zatem poniżej 1 km czyli poniżej progu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia.W ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji stwierdził, że skoro planowana inwestycja nie została wymieniona w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i brak jest podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji.RL nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Skarżący zarzucił, że SKO błędnie przyjęło, że nie jest stroną postępowania. Wydając rozstrzygnięcie oparto się wyłącznie o błędne wskazówki uzyskane z Urzędu Miasta [...]. Nie uwzględniono faktu, że wystąpiły nowe dowody w przedmiotowej sprawie, w tym prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 860/21 dotyczący nawiezienia na przedmiotową drogę materiałów bez certyfikatu.Skarżący zwrócił uwagę, że SKO w decyzji z 17 kwietnia 2020 r. nr SKO.4170/1/2020 uznało go za stronę w tej samej sprawie a Gmina [...] nie odwołała się od tej decyzji. Do dnia dzisiejszego nie dokonano rozgraniczenia działki [...]. Decyzja komunalizacyjna wydana przez Wojewodę [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz przekazane dokumenty przez Gminę [...] wskazały, że szerokość pasa drogowego drogi na działce nr [...] wynosi 3 m - w tym jako jezdnia. Wskazał, że Urzędowi Miasta [...] do dnia dzisiejszego nie udało się ustalić czy wbudowane odpady niebezpieczne pochodzące z byłej [...] rzeczywiście są zlokalizowane w obrębie jego działki siedliskowej tj. [...] na odcinku od bramy wjazdowej w kierunku zachodnim.Skarżący poinformował także, że jest stroną w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [....] w sprawie naruszenia stosunków wodnych na drodze gminnej publicznej na działce nr [...] oraz jest stroną w postępowaniu dotyczącym "przebudowy odcinka drogi publicznej gminnej na działce nr [...] " czego dowodem jest prawomocny wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 860/21.Skarżący stwierdził zatem, że zachodzi pytanie czy w posiadaniu Urzędu Miasta [...] są dokumenty pozwalające na wbudowanie i składowanie odpadów niebezpiecznych w drodze oraz czy Gmina [...] posiada stosowną decyzję środowiskową w zakresie tych materiałów.Wobec powyższego Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak zastosowania w postępowaniu zasady zaufania obywateli do organów państwa, poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania oraz jego zakończenie co najmniej przedwczesne, bez przeprowadzenia oceny dowodowej.Skarżący podkreślił, że organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Błędnie przyjęto, że nie jest stroną postępowania. Zarzucił brak wykonania stosownych odkrywek w podbudowie drogi, co uniemożliwia stwierdzenie faktu wbudowania materiałów niebezpiecznych w nasyp drogi.W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymało w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.W piśmie procesowym z 6 października 2025 r. Skarżący wskazał na naruszenie przepisów ochrony środowiska i art. 7, art. 9, art. 77 k.p.a. Jako błędne uznał stanowisko organu, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest przesłanka "z innych uzasadnionych przyczyn postępowania nie może być wszczęte". Zdaniem Skarżącego takie uzasadnienie jest błędne, gdyż wbudowane nielegalnie w nasyp drogowy drogi [...] odpady niebezpieczne pochodzące z byłego [...] są sukcesywnie wypłukiwane przez wody opadowe i nadal zanieczyszczają przylegającą bezpośrednio do tej drogi jego posesję, która jest usytuowana poniżej ww. nasypu drogowego. Nie dość, że roboty związane z budową przedmiotowego odcinka drogi zostały wykonane nielegalnie co potwierdza wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 860/21 a nawiezione odpady nie posiadają certyfikaty budowlanego - brak oznakowania tego materiału znakiem CE, to jeszcze stanowią zagrożenie dla środowiska w tym bezpośrednio dla jego rodziny, co potwierdziły szczegółowe badania laboratoryjne przeprowadzone przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, które wykazały m.in. niedopuszczalne ilości związków matali ciężkich oraz rtęci. Odpady niebezpieczne są wbudowane w nasyp drogowy przy jego posesji i bezpośrednio na części jego działki nr [...].Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.Skarga w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadna. Rozstrzygnięcie organu odpowiada prawu.Przedmiotem rozpoznania jest wydane na podstawie m.in. art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania z tzw. innych przyczyn.Skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia tj. budowy odcinka drogi publicznej gminnej.W swoich uzasadnieniach Organy zgodnie stwierdziły, że podane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć potencjalnie bądź znacząco oddziałujących na środowisko, dla którego wymagane byłoby wyrażenie takiej zgody.W ocenie Sądu słuszna odmowa wszczęcia postępowania uzasadniona jest brakiem po stronie Skarżącego inicjatywy do wszczęcia postępowania.Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia może zostać wydana wyłącznie na wniosek inwestora. Wynika to z treści art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, z którego wnika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody następuje przed uzyskaniem wymienionych w tym przepisie decyzji, w tym m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, warunkach zabudowy, decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia.Logiczny jest w związku z tym wniosek, że inicjatywa do wszczęcia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia należy do inicjatora postępowania zasadniczego tj. o pozwolenie na budowę, warunków zabudowy czy lokalizacyjnego.Inicjatorem tego postępowania nie może być zatem inny podmiot.Skarżący nie jest inwestorem przedsięwzięcia opisanego w złożonym przez siebie wniosku, w związku z powyższym nie ma inicjatywy do uruchomienia postępowania w sprawie wydania ewentualnej decyzji środowiskowej.Nie zmienia powyższego fakt, że w prawidłowo zainicjowanym postępowaniu przysługiwałby mu przymiot strony.Przymiot strony jest immanentnie związany z postępowaniem. Dopiero prawidłowe uruchomienie postępowania rodzi prawo do bycia stronę tego postępowania. Zanim nie zostanie ono prawidłowo wszczęte nie można w ogóle mówić o przymiocie strony.Postępowanie administracyjne mogą być uruchamiane bądź z urzędu bądź na wniosek uprawnionego podmiotu. W niniejszej sprawie postępowanie ma charakter wnioskowy, a prawo jego uruchomienie przysługuje wyłącznie inwestorowi.W związku z powyższym fakt przyznania Skarżącemu statusu strony w sprawie legalizacji robót budowalnych dotyczących drogi gminnej nr [...], nie oznacza istnienia po jego stronie prawa do uruchomienia postępowania w sprawie uzyskania decyzji środowiskowej.Stanowisko to wyraźnie wybrzmiewa w wyrokach NSA. Czynność procesowa podmiotu żądającego wszczęcia postępowania administracyjnego, którego legitymacja nie wynika wprost ze szczególnej normy prawnej, jest skuteczna tylko wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego dopuszczający istnienie po stronie tego podmiotu jego własnego uprawnienia lub obowiązku, które byłyby konkretyzowane w postępowaniu administracyjnym. Tak więc organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, uczyniłby to bowiem w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 20.06.2000 r., II SA 1599/99, LEX nr 54730). Obowiązek zweryfikowania legitymacji żądającego wszczęcia postępowania dotyczy na równi postępowań w trybie zwykłym i w trybach nadzwyczajnych (wyroki NSA: z 28.04.2022 r., II OSK 2080/19, LEX nr 3365743, i z 15.03.2022 r., II OSK 800/21, LEX nr 3407194).Z tych przyczyn Sąd uznał odmowę wszczęcia postępowania za uzasadnioną.Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a..