sygn. II SA/Wr 703/25 16 grudnia 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu

Wyrok - II SA/Wr 703/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 16 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę w całości. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2025 r. nr 799/2025 w przedmiocie wstrzymania budowy ściany oporowej żelbetowej oddala skargę w całości.Oddalono skargę w całości. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2025 r. nr 799/2025 w przedmiocie wstrzymania budowy ściany oporowej żelbetowej oddala skargę w całości.
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 16 grudnia 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący Dominik Dymitruk
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę w całości

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2025 r. nr 799/2025 w przedmiocie wstrzymania budowy ściany oporowej żelbetowej oddala skargę w całości.

UZASADNIENIE
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 lipca 2025 r. (nr 799/2025), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powicie Wałbrzyskim (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 30 maja 2025 r. (nr 36/2025) wstrzymujące M. K. i J. K. (inwestorom i zarazem właścicielom dz. nr [...], obr. [...] S.) budowę ściany oporowej żelbetowej na terenie dz. nr [...], obr. [...] S., położonej przy ul. [...] w S.Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych.Decyzją z dnia 19 maja 2015 r. (nr 243/2015) Starosta Wałbrzyski zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. i J. K. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (bez zjazdu) przy ul. [...] w S. (dz. nr [...], obręb [...] S.).Następnie, decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r. (nr 21/2022) Starosta Wałbrzyski zmienił ww. decyzję w zakresie zmiany trasy prowadzenia przyłącza wodociągowego, zmiany trasy prowadzenia przykanalika kanalizacji sanitarnej oraz zmiany lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, zmiany trasy prowadzenia instalacji kanalizacji deszczowej oraz zmiany lokalizacji zbiornika deszczówki, budowy ściany oporowej na działce inwestora oraz budowy tarasu z utwardzeniem.Zawiadomieniem z dnia 13 listopada 2023 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy ściany oporowej żelbetowej na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako dz. nr [...], obręb [...] S. położonej przy ul. [...] w S., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie, zawiadomieniem z dnia 15 listopada 2023 r., PINB wszczął z urzędu odrębne postępowanie administracyjne w sprawie budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (bez zjazdu) przy ul. [...] w S. (dz. nr [...], obręb [...] S.) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przez Starostę Wałbrzyskiego w dniu 19 maja 2015r. (nr 243/2015), projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją lub w przepisach. Wszczęcie ww. postępowań poprzedziły m.in. czynności kontrolne przeprowadzone przez organ pierwszej instancji na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...]) w dniu 26 kwietnia 2023 r. oraz przy ul. [...] (dz. nr [...]) w S. w dniu 27 kwietnia 2023 r.W toku czynności kontrolnych dokonanych w dniu 26 kwietnia 2023 r. M. K. udostępniła przedstawicielom organu nadzoru budowlanego projekt budowlany zmian do decyzji z dnia 19 maja 2015 r. (nr 243/2015) sporządzony w październiku 2021 r. przez zespół projektantów ze S. w Ś., na podstawie którego Starosta Wałbrzyski w dniu 18 stycznia 2022 r. wydał decyzję nr 21/2022 o zmianie ww. decyzji. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że zostały wykonane roboty budowlane objęte ww. projektem zmian, w tym: ściana oporowa na terenie działki inwestora, taras wschodni i utwardzenie terenu. Z powyższych czynności kontrolnych wykonano dokumentację fotograficzną robót zrealizowanych na terenie nieruchomości i dołączono ją do protokołu kontroli.Pismem z dnia 29 maja 2023 r. PINB wezwał inwestorów do przedłożenia aktualnego pomiaru geodezyjnego powykonawczego nieruchomości przy ul. [...] w S. (dz. [...], obr. [...] S.), sporządzonego przez uprawnionego geodetę. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, M. K. dostarczyła do organu pierwszej instancji aktualny pomiar geodezyjny powykonawczy działki nr [...], sporządzony przez geodetę mgr inż. M. M., z którego wynikało, że od wschodu, w odległości około 11 metrów od granicy z dz. nr [...] (własność inwestorów) oraz od południa, w odległości około 12 metrów od granicy z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (własność innych osób prywatnych), zlokalizowany jest mur oporowy pod kątem prostym o łącznej długości około 48 metrów (odczyt z pomiaru powykonawczego, skala 1:500). Mur zlokalizowany jest jednocześnie od ściany wschodniej budynku w odległości około 7,5 m, a od ściany południowej około 5 m. Z projektu zmian z października 2021 r. wynika, że ścianę oporową zaprojektowano na prośbę inwestora, ze względu na spadek terenu, wzdłuż frontowej (wschodniej) i bocznej (południowej) granicy działki nr [...], jako konstrukcję monolityczną żelbetową o grubości 40 cm i o zmiennej wysokości (w zależności od poziomu ukształtowania terenu), posadowioną minimum 50 cm poniżej poziomu terenu. Z rysunku [...], zatytułowanego "ściany oporowe", wynika, że wysokość ściany oporowej ma wynosić 90 cm (różnica pomiędzy poziomem, a podstawą ściany/muru), co odpowiada wysokości wykonanego muru w narożniku, oznaczonym literą "A" na pomiarze powykonawczym, tj. czterem pełnym warstwom okładziny kamiennej. Wskazaną wysokość muru potwierdzają naniesione na mapie powykonawczej rzędne pokryw studzienek kanalizacji deszczowej przy schodach terenowych (różnica poziomu terenu w tym miejscu wynosi 86 cm (420,06m - 419,20m = 0,86m).W dniu 15 czerwca 2023 r. do PINB wpłynęła decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 czerwca 2023 r. (nr IF-0.7849.1.71.2022.JW.), którą uchylono w całości decyzję Starosty Wałbrzyskiego z dnia 18 stycznia 2022 r. (nr 21/2022) i orzekając o istocie sprawy odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie zmian objętych decyzją nr 21/2022. Jako przesłankę podjętego rozstrzygnięcia wskazano okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych objętych projektem zmian zanim inwestorzy uzyskali decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, tj. decyzję nr 21/2022.Następnie, w dniu 9 stycznia 2025 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 stycznia 2025 r. (nr IF- 0.7840.1.95.2023.MSZ), którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wałbrzyskiego z dnia 19 maja 2015 r. (nr 243/2015) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (bez zjazdu) przy ul. [...] w S. (dz. nr [...], obręb [...] S.). Decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 stycznia 2025 r. została następnie utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2025 r. (nr DOR.7110.34.2025.ZSZ).Pismem z dnia 4 lutego 2025 r., mając na względzie, że w dzienniku budowy nr [...] wydanym dnia 31 lipca 2015 r. brak jest wpisów odnośnie do przebiegu robót budowlanych objętych projektem zmian z 2021 r. oraz ewentualnych zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania tych robót, PINB zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie o udostępnienie fotogrametrycznych zdjęć lotniczych (przelotów) dla dz. nr [...], obręb [...] S. położonej przy ul. [...] w S., wykonanych począwszy od 2000 r., na okoliczność ustalenia stanu faktycznego odnośnie do przebiegu robót budowlanych na ww. nieruchomości. W dniu 18 lutego 2025 r. do organu pierwszej instancji wpłynął plik zdjęć (13 szt.) dokumentujących zachodzące zmiany na terenie ww. działki, w okresie od 27 maja 2005 r. do 8 kwietnia 2024 r. Z porównania dostarczonych zdjęć lotniczych z dnia 22 maja 2016 r. i 24 czerwca 2019 r. wynika, że budowa muru oporowego na dz. nr [...], obręb [...] S., została zrealizowania niezależnie od budowy domu jednorodzinnego na ww. działce. Na zdjęciu z dnia 22 maja 2016 r. widoczny jest tylko dom inwestorów wraz z pokryciem dachowym, zaś w części wschodniej działki inwestorów (nr [...]), gdzie później wybudowano mur oporowy, widoczne są jedynie nawiezione masy ziemi, ze śladem transportu urobku. Natomiast kolejne zdjęcie z dnia 24 czerwca 2019 r., przedstawia wykonany dodatkowo mur oporowy ze schodami terenowymi od wschodu (pod kątem prostym od wschodu i południa), którego lokalizacja i długość odpowiada obecnym parametrom, a także wyrównany teren na obu poziomach, jak również brak wykonanego od wschodu tarasu o nawierzchni utwardzonej.W związku z powyższymi ustaleniami, PINB uznał, że wydane przez Starostę Wałbrzyskiego pozwolenie na budowę z dnia 19 maja 2015 r. (nr 243/2015) nie przewidywało budowy przydomowego tarasu od wschodu na poziomie "0", tj. rzędnej 420,6 m n.p.m., a w konsekwencji nie istniała więc potrzeba budowy muru oporowego z tej strony - co zaś wskazuje, że budowa ww. obiektu została zrealizowania niezależnie od budowy domu jednorodzinnego na tej działce, a zatem brak jest funkcjonalnego powiązania budowy tegoż muru oporowego z domem mieszkalnym jednorodzinnym. Stwierdzając więc, że aktualne rozwiązanie (budowę przedmiotowego muru oporowego) należało poprzedzić uzyskaniem odpowiedniej zgody budowlanej, o którą inwestorzy przed przystąpieniem do robót nie ubiegali się (mur został wybudowany pomiędzy majem 2016 r. a czerwcem 2019 r., a inwestorzy złożyli wniosek o jego budowę w trybie zmiany do wcześniej uzyskanego pozwolenia na budowę z 2015 r., dopiero 5 listopada 2021 r.), postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r. (nr 36/2025) PINB wstrzymał M. K. i J. K. (inwestorom i zarazem właścicielom działki nr [...], obr. [...] S.) budowę ściany oporowej żelbetowej na terenie dz. nr [...], obr. [...] S., położonej przy ul. [...] w S., jednocześnie informując o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia rzeczonego postanowienia, wniosku o legalizacje przedmiotowego obiektu budowlanego.W wyniku rozpoznania zażalenia, DWINB, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 25 lipca 2025 r. (nr 799/2025), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy obiekt (mur) zrealizowany na terenie działki nr [...], obr. [...] S., położonej przy ul. [...] w S., ma charakter obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała wcześniejszego pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno- budowlanej, czy też był częścią inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr 243/2015 z dnia 19 maja 2015 r., wydanej przez Starostę Wałbrzyskiego, która to dotyczyła budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (bez zjazdu) przy ul. [...] w S. (dz. nr [...], obręb [...] S.).Zdaniem DWINB, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła PINB do słusznego wniosku, że przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym - budowlą - w rozumieniu przepisów Prawa budowalnego. W myśl przepisów art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej: p.b.), konstrukcje oporowe zalicza się do budowli. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. budowle mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (w tym protokoły kontroli oraz dokumentacja zdjęciowa) w sposób jednoznaczny obrazuje funkcję pełnioną przez przedmiotową budowlę – tj. wsparcie mas ziemnych znajdujących się na działce. Głównym jej celem jest więc zabezpieczenie sztucznie stworzonego nasypu od wschodniej i południowej elewacji budynku.DWINB zwrócił uwagę, że jak wynika m.in. z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w materiale dowodowym, przedmiotowy mur powstał pomiędzy majem 2016 r. a czerwcem 2019 r., niezależnie od budowy domu jednorodzinnego na przedmiotowej działce. Mając zaś na względzie ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, wskazano, że różnica poziomów terenu nie wynika z naturalnego ukształtowania terenu, a została najprawdopodobniej utworzona w wyniku dokonywania nasypów, zatem konieczność wykonania ww. muru oporowego wiązała się z nawiezieniem ziemi i podwyższeniem terenu działki nr [...] od strony wschodniej i południowej, celem dokonania zabezpieczenia przed osuwaniem się ziemi.Organ odwoławczy podziela w tych okolicznościach stanowisko PINB, że brak jest funkcjonalnego powiązania budowy przedmiotowego muru oporowego z domem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w S. (dz. nr [...], obręb [...] S.). Zwrócił ponadto uwagę, że pozwolenie na budowę z dnia 19 maja 2015 r. (nr 243/2015) nie przewidywało budowy przydomowego tarasu od wschodu na poziomie "0", tj. rzędnej 420,6 m n.p.m. Nie istniała więc potrzeba budowy muru oporowego z tej strony. Decyzja Starosty Wałbrzyskiego z dnia 19 maja 2015 r. przewidywała budowę przydomowego tarasu naziemnego z nawierzchnią z płyt tarasowych od południa, w części dz. nr [...] o niewielkim nachyleniu. Aktualne rozwiązanie to możliwość swobodnego korzystania z utwardzonych tarasów - wschodniego i południowego, poprzez taras ziemny z nawierzchnią trawiastą, powstałych na stworzonym sztucznie nasypie zabezpieczonym przedmiotowym murem. Skoro zatem inwestorzy zdecydowali się na budowę tarasu, a w konsekwencji także muru oporowego, to inwestycję tę należało poprzedzić uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, który to obowiązek został przez inwestorów zaniechany (mur został wybudowany pomiędzy majem 2016 r. a czerwcem 2019 r., a inwestorzy złożyli wniosek o jego budowę w trybie zmiany do wcześniej uzyskanego pozwolenia na budowę z 2015 r., dopiero 5 listopada 2021 r.), co w konsekwencji doprowadziło do powstania tzw. samowoli budowlanej.Odnosząc się natomiast do stanowiska inwestorów, że budowa przedmiotowego muru oporowego powinna być zakwalifikowana jako odstępstwo od pozwolenia na budowę w zakresie zagospodarowania terenu, wskazał DWINB, że jako zmiany istotne, czy też nieistotne, nie mogą być kwalifikowane obiekty, które nie mogą w żaden sposób być powiązane z pierwotnie realizowanym obiektem budowlanym. W zakresie zmian musi zachodzić pewna tożsamość i związek z projektowanym budynkiem. W momencie gdy mur oporowy nie może być traktowany, w stosunku do budynku jednorodzinnego objętego projektem budowlanym, jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., to koniecznym jest jego ocena w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., w którym wskazano, że konstrukcje oporowe stanowią budowlę.W związku z powyższym – w ocenie tutejszego organu odwoławczego – słusznym stało się zastosowanie przez organ pierwszej instancji trybu, o którym mowa w art. 48 i nast. p.b., który służy likwidacji samowoli budowlanej obiektu budowlanego lub jego części. Wydane przez PINB postanowienie o wstrzymaniu budowy ma charakter formalny, a jego istota sprowadza się jedynie do formalnego wstrzymania budowy. Postanowienie o wstrzymaniu budowy jest typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga ono w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację. Podkreślono także, że wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego bowiem to rozstrzygniecie nie załatwia sprawy co do istoty.W skardze na powyższe postanowienie DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. K. (dalej: skarżący) wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej ściany oporowej wraz z tarasem na dz. o nr [...] na okoliczność: charakteru ściany oporowej i tarasu, związku ściany oporowej i tarasu z budynkiem, funkcji ściany oporowej.Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:I. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 3 pkt 3 i 9 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powiązanie techniczne z budynkiem jest możliwe tylko w odniesieniu do obiektów, których realizację przewiduje pozwolenie na budowę, podczas gdy o związku technicznym z budynkiem świadczy wyłącznie charakter obiektu;2) art. 3 pkt 3 i 9 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ściana oporowa może być wyłącznie budowlą, podczas ody ściana oporowa może być również urządzeniem budowlanym, jeśli charakter ściany oporowej wskazuje na związek z obiektem budowlanym, zapewniający możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem;II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie braku funkcjonalnego związania ściany oporowej i tarasu z domem, podczas gdy:- organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że aktualne rozwiązanie techniczne umożliwiło swobodne korzystanie z tarasu ziemnego z nawierzchnią trawiastą, zlokalizowanego od strony wschodniej budynku oraz tarasu z nawierzchnią utwardzoną za pomocą płyt tarasowych od strony południowej budynku,- w toku postępowania administracyjnego została przedłożona opinia techniczna mgr inż. W. S. potwierdzająca związanie ściany oporowej i tarasu z domem z uwagi na konieczność zabezpieczenia budynku przed nadmiernym osiadaniem,- Starosta Wałbrzyski decyzją nr 21/2022 z dnia 18 stycznia 2022 r. wydał pozwolenie zamienne, w ramach którego przewidziana została budowa ściany oporowej, a tym samym zakwalifikował przedmiotową ścianę oporową jako obiekt, który jest funkcjonalnie związany z przedmiotowym budynkiem i nie wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę, nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego,2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz brak oceny i znaczenia dowodów złożonych przez skarżącego (wpis w dzienniku budowy o zapadnięciu posadzki, opinia techniczna sporządzona przez mgr inż. W. S.), a w konsekwencji uznanie, że taras nie jest związany z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a zatem ściana oporowa, która stanowi część tarasu jako ściana fundamentowa również nie jest związana z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym,3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich okoliczności, zarzutów i wniosków podniesionych w zażaleniu na postanowienie nr 36/2025 z dnia 30 maja 2025 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim, w szczególności:- związku funkcjonalnego ściany oporowej z zagospodarowaniem terenu,- mapy powykonawczej i różnicy rzędnych0,86m,- wpisu w dzienniku budowy o zapadnięciu posadzki.W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga podlegała oddaleniu.Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. wykazała, że odpowiada ono prawu, w tym samym nie zaistniały jakiekolwiek, a zwłaszcza wskazane w treści skargi, podstawy skutkujące koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu, ale także – na zasadzie art. 135 p.p.s.a – rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie ściany oporowej żelbetowej na terenie dz. nr [...], obr. [...] S., położonej przy ul. [...] w S. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego.Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.).Materialną podstawą wydanych postanowień były przepisy cytowanej już na wstępie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności jej art. 48 regulujący kwestię tzw. samowoli budowlanej i art. 48a, dotyczący kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.Według art. 48 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).Zgodnie natomiast z art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.Wymaga podkreślenia, że zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50-51 p.b.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 974/17 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wdrożyły tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 p.b., stojąc na stanowisku, że skoro budowa ww. obiektu została zrealizowania niezależnie od budowy domu jednorodzinnego na działce i brak jest funkcjonalnego powiązania budowy tegoż muru oporowego z domem mieszkalnym jednorodzinnym, to budowę przedmiotowego muru oporowego należało poprzedzić uzyskaniem odpowiedniej zgody budowlane, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono.Z powyższym stanowiskiem co do obowiązku poprzedzenia budowy muru oporowego uzyskaniem pozwolenia na budowę należało się zgodzić i to niezależnie od tego, czy obiekt ten stanowi budowlę, czy też - jak stara się wykazać skarżący - urządzenie budowlane.W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że sporządzona w toku prowadzonego postępowania i przedłożona przez inwestorów opinia techniczna potwierdzająca związanie ściany oporowej i tarasu z domem z uwagi na konieczność zabezpieczenia budynku przed nadmiernym osiadaniem, zestawiona z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności opinią geotechniczną wykonaną przed rozpoczęciem robót budowlanych polegających na budowie domu mieszkalnego, nie stanowiła wystarczającego dowodu podważającego ustalania organów nadzoru budowlanego co do kwalifikacji spornej budowli.Należy podkreślić, że opinia geotechniczna określająca warunki gruntowo-wodne na przedmiotowym terenie była znana już na etapie sporządzania projektu budowlanego budynku mieszkalnego i stanowiła podstawę przyjętych w nim rozwiązań konstrukcyjnych. Skoro zatem projekt ten, opracowany w oparciu o rozpoznane i udokumentowane warunki gruntowe, nie przewidywał wykonania muru oporowego ani innych szczególnych konstrukcji zabezpieczających stateczność obiektu, to – w świetle zasad wiedzy technicznej oraz reguł prawidłowego procesu projektowego – brak jest podstaw do przyjęcia, że takie zabezpieczenie było wówczas obiektywnie konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku.Obowiązek prawidłowego rozpoznania warunków posadowienia obiektu oraz doboru adekwatnych rozwiązań konstrukcyjnych spoczywał na projektancie na mocy art. 20 ust. 1 pkt 1 p.b., zaś art. 5 ust. 1 pkt 1 p.b. nakładał obowiązek projektowania i realizacji obiektu w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania. Obowiązki te zostały uszczegółowione w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. poz. 463), które określa zasady kwalifikowania obiektów do odpowiednich kategorii geotechnicznych oraz zakres wymaganej dokumentacji geotechnicznej. Skoro zatem na podstawie sporządzonej dokumentacji geotechnicznej budynek został zaprojektowany i zrealizowany bez potrzeby zastosowania dodatkowych konstrukcji oporowych, oznacza to, że – w świetle powołanych przepisów – przyjęte warunki gruntowo-wodne zostały uznane za wystarczające do bezpiecznego posadowienia obiektu.Z materiału dowodowego sprawy nie wynika przy tym, aby po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do zmiany warunków gruntowo-wodnych lub kategorii geotechnicznej obiektu, które uzasadniałyby konieczność wprowadzenia dodatkowych rozwiązań konstrukcyjnych w toku realizacji inwestycji. W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że późniejsza, sporządzona w 2025 r. i przedstawiona w toku postępowania, opinia techniczna, w której jej autor wskazał na potrzebę zabezpieczenia konstrukcji budynku, nie podważyła wcześniejszych ustaleń wynikających z dokumentacji geotechnicznej znanej na etapie projektowania, ani nie wykazała wystąpienia nowych, istotnych okoliczności technicznych, które uzasadniałyby zmianę przyjętych rozwiązań projektowych.Zdaniem Sądu, tezie o konieczności uznania muru oporowego za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. przeczy całokształt okoliczności sprawy, a w szczególności fakt, że zatwierdzony projekt budowlany budynku mieszkalnego, poprzedzony sporządzeniem stosownej dokumentacji geotechnicznej uwzględniającej istniejące na działce nr [...] złożone warunki gruntowe, nie przewidywał żadnej konstrukcji oporowej, która oceniona zostałaby wówczas za niezbędną do tego, aby umożliwić użytkowanie budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie wykazano, aby istniała taka potrzeba, która uwiarygadniałaby twierdzenia skarżącego o związku funkcjonalnym budynku mieszkalnego i muru oporowego nieprzewidzianego w projekcie budowlanym. Powyższe podważa tezę, że mur oporowy, który zresztą powstał niezależnie od budynku mieszkalnego, stanowił konieczny warunek zapewnienia użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem.Co jednak w sprawie najistotniejsze, powyższe dywagacje nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności dla dokonanej w postępowaniu administracyjnym kwalifikacji spornej konstrukcji oporowej. Niezależnie bowiem od tego, czy stanowi ona urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 p.b.), czy też budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., nie budzi wątpliwości, że jej celem jest przede wszystkim zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu położonego wyżej. Z punktu widzenia prawa budowlanego, obiekt budowlany należy bowiem kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić.Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 55/24, w którym wskazano, że mury oporowe nieprzewidziane w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowią obiekty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a ich realizacja bez takiego pozwolenia nie stanowi odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolę budowlaną, uzasadniającą wszczęcie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 p.b. NSA podkreślił przy tym, że konstrukcje oporowe, które art. 3 pkt 3 p.b. kwalifikuje jako budowle, podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od tego, czy realizowane są w powiązaniu funkcjonalnym z innym obiektem, czy też jako obiekty całkowicie odrębne i samodzielne. W konsekwencji, bez znaczenia pozostaje, czy mur oporowy łączy się funkcjonalnie z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., albowiem w żadnym z tych przypadków nie znajduje do niego zastosowania art. 36a ust. 5 pkt 1 ani art. 36a ust. 5b p.b., a brak pozwolenia na budowę skutkuje powstaniem samowoli budowlanej podlegającej reżimowi art. 48 tej ustawy.W świetle powyższego kwalifikacja muru oporowego jako urządzenia budowlanego bądź budowli nie miała w niniejszej sprawie znaczenia przesądzającego dla jej rozstrzygnięcia. Kluczowe pozostawało jedynie ustalenie, czy powstały mur oporowy został przewidziany w pierwotnym projekcie budowlany, co w sprawie akurat nie jest kwestionowane.Jednocześnie Sąd dostrzega, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do stanowiska skarżącego opartego na wskazanych opiniach, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.Należało zatem stwierdzić - podzielając wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 55/24, stanowisko - że wykonanie budowli w postaci muru oporowego nie stanowiło odstępstwa od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b., ale było w istocie realizacją robót budowlanych, które doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego nieobjętego zakresem udzielonego pozwolenia na budowę. W konsekwencji, Sąd uznał, że doszło do powstania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniającego wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 48 p.b., umożliwiającej skarżącemu legalizację wskazanego obiektu.Nie bez znaczenia pozostaje stanowisko zawarte w przywołanym wyroku NSA, w myśl którego skorzystanie z dyspozycji art. 36a ust. 5 w zw. z ust. 5b pkt 1 p.b. do samowolnie wykonanych robót i ich ocena jako nieistotnych, bo nieposzerzających obszaru oddziaływania lub stanowiących urządzenie budowlane, byłoby nadużyciem bezpodstawnie wykluczającym kompetencje kontrolne organów nadzoru budowlanego. Niewątpliwie, wykonane roboty należy sprawdzić pod względem legalności, zwłaszcza biorąc pod uwagę uwarunkowania gruntowe działki zainwestowanej, co umożliwi tryb art. 48 p.b. (por. wyroku z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 55/24).W toku postępowania administracyjnego nie ujawniły się więc żadne przesłanek mogące skutkować usunięciem zaskarżonych postanowień organów obu instancji z obrotu prawnego. W szczególności uznać należy, że prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 48 p.b. jako podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jednocześnie informując inwestora o możliwości złożenia – w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia – wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.Odnosząc się z kolei do wniosku dowodowego skarżącego zawartego w skardze należy mieć w pierwszej kolejności na względzie, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając na względzie, że zgłoszony wniosek zmierzał do wykazania charakteru ściany oporowej i tarasu, związku ściany oporowej i tarasu z budynkiem, a także funkcji ściany oporowej, a więc okoliczności nie mających co do zasady znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście powołanych okoliczności prawnych niniejszej sprawy, wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony.Z podanych względów, uznając, że nie doszło do wzmiankowanego w skardze naruszenia art. 3 pkt 3 i 9 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., jak również przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., Sąd na podstawie art. 155 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.. oddalił skargę w całości.