Wyrok - III OSK 2337/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. i A.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 47/24 w sprawie ze skargi P.M. i A.H. na bezczynność PaństwoweOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. i A.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 47/24 w sprawie ze skargi P.M. i A.H. na bezczynność Państwowe
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
odszkodowanie
Role w sprawie
podejrzany
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Kazimierz Bandarzewski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Bk 47/24, oddalił skargę P.M. i A.H. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:Wnioskiem z 19 września 2023 r. P.M. i A.H., zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych dot. szczepień ochronnych, zadając 12 pytań:1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce, oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19. roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?3. Jakie są statystyki wykonanych u osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu 5 ostatnich lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?6. Ile dzieci i dorosłych do 19. roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?9. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać niepożądane odczyny poszczepienne nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku pismem z 22 września 2023 r. udzielił odpowiedzi w sposób następujący:Ad. 1. Odpowiedź na pytanie nie mieści się w kategorii informacji publicznej, gdyż jest z zakresu wiedzy medycznej. W Programie Szczepień Ochronnych wskazuje się jedynie czas ochrony po szczepieniach przeciwko: tężcowi - 10 lat, krztuścowi - 5 lat, różyczce - 10 lat.Ad. 2. Egzekwowanie obowiązku szczepień dotyczy zarówno dzieci jak i dorosłych. Żaden z lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat nie zgłosił do tut. organu przypadku osoby dorosłej uchylającej się od obowiązkowych szczepień.Ad. 3. PPIS nie posiada takich danych. Informację na temat szczepień u cudzoziemców posiada Urząd do Spraw Cudzoziemców przy MSWIA.Ad. 4. W ciągu ostatnich 5 lat do tut. organu zgłoszono 700 przypadków stałych oraz 6.000 przypadków czasowych przeciwwskazań do szczepień. W Polsce stosuje się listę przeciwwskazań opisanych w ulotkach producentów dołączanych do szczepionek. Odpowiedzialność za te ustalenia ponoszą producenci szczepionek.Ad. 5. Grzywien na lekarzy za niewywiązanie się ze zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat nie nałożono.Ad. 6. W ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania organu nie odnotowano przypadków śmiertelnych.Ad. 7. W ciągu ostatnich 5 lat odnotowano 8 ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP). Były to przypadki NOP po szczepieniu przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi (1), poliomyelitis (1), grypie (1), Covid-19 (4), oraz odrze, śwince, różyczce (1).Ad. 8. PPIS nie wypłacał nikomu odszkodowania w tym zakresie i nie posiada wiedzy na ten temat.Ad. 9. Obowiązek szczepień ochronnych wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jak dotąd nie stwierdzono niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją RP.Ad. 10. Postępowanie w sprawie przyznania świadczenia kompensacyjnego w przypadku wystąpienia działania niepożądanego po podaniu szczepionki prowadzone jest przez Rzecznika Praw Pacjenta na podstawie art. 17a-17i ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.Ad. 11. Odpowiedź na pytania nie mieści się w kategorii informacji publicznej. Odnośnie badań i analiz po szczepieniu lub wykluczających nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem zachęcamy do kontaktu ze swoim lekarzem prowadzącym.Ad. 12. Światowa Organizacja Zdrowia propaguje idee szczepień ochronnych i zaleca szczepienia ochronne jako formę zapobiegania chorobom zakaźnym. Skoro zaleca, to nie przymusza do wykonywania szczepień ochronnych.Następnie wnioskodawcy złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto organ nie uchylił się od realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że niezwłocznie, pismem z dnia 22 września 2023 r., udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących.Istotą sporu jest natomiast zakres odpowiedzi organu, który w przekonaniu skarżących jest niewystarczający, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia informacji publicznej.WSA w Białymstoku wyjaśnił, że pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.W orzecznictwie przyjęto, że co do zasady informację publiczną stanowią informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.) w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie. Informację publiczną stanowią więc przede wszystkim informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, wynikające z prowadzonych przez państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych oraz wojewódzkich inspektorów sanitarnych rejestrów zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1284) oraz § 8 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (Dz.U. Nr 254, poz. 1711). Źródłami danych do wskazanych rejestrów są w tym zakresie obowiązkowo zgłaszane przez lekarzy lub felczerów rozpoznane odczyny poszczepienne (art. 21 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 5 rozporządzenia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych).Ponadto, zgodnie z art. 30 ust.1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni, państwowi wojewódzcy inspektorzy sanitarni lub wskazane przez nich specjalistyczne jednostki, właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej, oraz Główny Inspektor Sanitarny lub wskazane przez niego krajowe specjalistyczne jednostki, właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej, prowadzą też rejestr zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną, zgonów z powodu zakażenia lub choroby zakaźnej, ich podejrzeń oraz przypadków stwierdzenia dodatniego wyniku badania laboratoryjnego. Rejestr chorób zakaźnych zawiera wymienione enumeratywnie w ustawie dane osoby zakażonej, chorej lub zmarłej z powodu choroby zakaźnej, a także osób narażonych na chorobę zakaźną lub podejrzanych o zakażenie lub chorobę zakaźną (art. 30 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Źródłami danych do rejestru są m.in. dane ze zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1, art. 29 ust. 1 oraz art. 40a ust. 1 tej ustawy, dokonywane przez lekarzy lub felczerów, diagnostów laboratoryjnych oraz podmioty lecznicze. Powyższe dane również stanowią więc informację publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.).Brak wywiązania się z obowiązku zgłoszenia przez wskazane podmioty niepożądanego odczynu poszczepiennego, zakażenia, zachorowania na chorobę zakaźną lub zgonu z powodu zakażenia lub choroby zakaźnej albo ich podejrzenia lub wyniku badania w kierunku biologicznych czynników chorobotwórczych, które wywołują zakażenie lub chorobę zakaźną, stosownie do art. 52 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi podlega karze grzywny. Uprawnienie do orzeczenia grzywny w tym zakresie należy do organów inspekcji sanitarnej, a zatem informacja o ilości takich grzywien ma walor informacji publicznej, jako związana z działalnością wskazanych organów.W zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych, wskazać zaś należy, że z art. 17 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, iż organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadzają szczepień ochronnych, a jedynie sprawują nadzór w tym zakresie, co realizowane jest poprzez przekazywane im przez lekarzy sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych sporządzane na urzędowych formularzach, których wzory oraz tryb przekazywania określono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.). Z kolei ze wzorów tego rodzaju sprawozdań określonych w załącznikach nr 4 i 5 wskazanego rozporządzenia, jedynie zbiorczo wskazano liczbę osób poddanych szczepieniom w danym kwartale (to jest bez przekazywania organom inspekcji sanitarnej szczegółowych personaliów i danych dotyczących osób zaszczepionych) oraz liczbę osób, które uchyliły się w danym kwartale od obowiązku szczepień. W tym zakresie wzór wskazuje na konieczność dołączania do sprawozdania imiennego wykazu osób uchylających się od obowiązku szczepień, a więc z pominięciem innego rodzaju danych dotyczących tej grupy osób. Spośród informacji dotyczących nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, charakter informacji publicznej może mieć więc tylko tego rodzaju informacja, jaką organy inspekcji sanitarnej posiadają na podstawie przekazanych im sprawozdań.Nadzór organów inspekcji sanitarnej w zakresie realizacji obowiązku szczepień ochronnych nie obejmuje także kwestii odszkodowawczych. Zgodnie bowiem z art. 17a ust. 6 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwe w tym przypadku świadczenia kompensacyjne (w związku z wystąpieniem określonego rodzaju odczynów poszczepiennych) są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Jakkolwiek zatem informacje o odszkodowaniach z tytułu niepożądanych odczynów poszczepiennych – jako dotyczące majątku publicznego – mają walor informacji publicznej, nie sposób przyjąć, by informacje te każdorazowo pozostawały w dyspozycji organów inspekcji sanitarnej.Uznać należy, że jedynie informacje objęte punktami: 2 (liczba osób zgłoszonych jako uchylające się od szczepień), 5 (ilość grzywien nałożonych na lekarzy z uwagi na niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego), 6 (liczba osób, które zmarły z powodu szczepienia), 7 (liczba i rodzaj zgłoszonych niepożądanych odczynów poszczepiennych) i 8 (liczba wypłaconych odszkodowań za odczyny poszczepienne), dotyczyły informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. oraz 4 i 10 (liczba szczepień, podstawa prawna odszkodowania z tyt. szczepień).W zakresie dotyczącym pytań 1, 11 (pytania dotyczą informacji medycznych) to informacje objęte tymi pytaniami nie posiadają waloru informacji publicznej i już tylko z tego względu – niezależnie od treści odpowiedzi udzielonych przez organ na te pytania – w zakresie tych pytań organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności. Informacji publicznej nie stanowią bowiem dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych, wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, którego zakres określa art. 17 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w powiązaniu z przepisami rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.Informacji publicznej nie dotyczą także skierowane do organu zapytania o opinię, czy stanowisko co do konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, zwracanie się do organu o dokonywanie wykładni przepisów, w tym wnioski stanowiące w istocie prośbę o udzielenie porady prawnej (pyt. 9).Informacji publicznej nie dotyczą też pytania z zakresu wiedzy medycznej. Nadto wiedza organu o stanowisku Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych oraz zapisów prawa krajowego wykracza poza pojęcie informacji publicznej (pyt. 12). Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy bowiem polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym.Również obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego nie są informacją publiczną. Co więcej, w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. organ nie jest obowiązany dokonywać ocen dotyczących zgodności prawa krajowego, jego wykładni, udzielać porad prawnych ani medycznych, czy też oceniać racjonalność czy celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu. Innymi słowy, na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się do dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania tego, bądź innych organów władzy publicznej.Informacji publicznej posiadanej przez organ nie stanowi również wiedza o narodowości lekarzy dokonujących szczepień. PPIS nie posiada takich danych. Informację na temat szczepień u cudzoziemców posiada Urząd do Spraw Cudzoziemców przy MSWIA (pyt. 3).Tak więc organ udzielił odpowiedzi na wszystkie zadane pytania. Odpowiadając na pytania 1 i 11 wskazał prawidłowo, że ich zakres nie mieści się w kategorii informacji publicznej. Z kolei odpowiadając na pytanie 3 organ poinformował skarżących, że nie posiada żądanej informacji, wskazując jednocześnie, że informację na temat szczepień u cudzoziemców posiada Urząd do Spraw Cudzoziemców przy MSWiA. Podkreślenia wymaga to, że w sytuacji, w której organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, informuje wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją, nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku. Jest to bowiem zgodna z prawem forma załatwieniu wniosku w przypadku nieposiadania przez jego adresata żądanej informacji publicznej.Skoro zagadnienia objęte pytaniami 1, 2, 3, 4, 9, 10, 11 i 12, nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, organ nie miał obowiązku udostępnienia tych informacji na zasadach określonych w art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie miał podstaw do wydania w odniesieniu do tej części wniosku decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej, posiadanych przez adresata wniosku, które jednak nie mogą zostać udostępnione na wniosek (np. ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).Skoro zatem skarżący w niniejszej sprawie domagali się udostępnienia informacji, które w części – jako informacja publiczna - zostały im udostępnione zgodnie z rygorami u.d.i.p., w części (pkt 3), według informacji przekazanej skarżącym przez organ, nie pozostawały w jego dyspozycji, natomiast w pozostałej części nie stanowiły informacji publicznej, to skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku w sprawie, uznać należało za pozbawioną podstaw.Dokonując kontroli zakresu odpowiedzi organu na zadane pytania, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że odpowiedź organu stanowiąca całość jest zupełna i odpowiada ustawowym zasadom udzielenia informacji publicznej. W ocenie Sądu, organ precyzyjnie i rzeczowo odniósł się do każdego z pytań, również do tych, które nie mieszczą się w kategorii informacji publicznej. Odpowiedź organu jest wyczerpująca, zatem o bezczynności w sprawie nie może być mowy.W dniu 15 lipca 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiedli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem, podczas gdy organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.Zdaniem skarżących kasacyjnie, rozpoznając sprawę Sąd I instancji stwierdził, iż wbrew zarzutom skargi odpowiedź organu została doręczona skarżącym. Jednakże Sąd zaniechał przeprowadzenia dokładnej analizy tych odpowiedzi. Obowiązkiem Sądu jest zbadanie całości sprawy, w tym okoliczności niepodniesionych w skardze. Obowiązek ten wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a. Gdyby Sąd sprostał swojemu obowiązkowi, musiałby dojść do wniosku, iż udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a więc organ pozostaje w bezczynności.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako niezadanej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informację publiczną, zgodnie z ich wnioskiem, podczas gdy, w ocenie skarżących kasacyjnie, organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak, w jego ocenie, powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12,). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jej ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organ udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 ., II GSK 2391/11). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania kasacyjnego, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).