Wyrok - III OSK 2122/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2363/23 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 10 sierpOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2363/23 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 10 sierp
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Kazimierz Bandarzewski
Podstawa prawna
art. 10
kpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 174
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 182
ppsa
art. 176
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2363/23 oddalił skargę B. W. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej organ) z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa.W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1073) zwanej dalej u.ś.p., zgodnie z którym świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572) zwanej dalej u.s.g. przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat; 2) osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat, b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. Z powołanego art. 2 ust. 1 u.ś.p. wynika zatem, że przyznanie świadczenia z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uzależnione jest od spełnienia kumulatywnie przede wszystkim następujących przesłanek - pełnienie funkcji sołtysa przez co najmniej dwie kadencje nie mniej niż 8 lat oraz osiągnięcie odpowiednio wieku, w przypadku skarżącej 60 lat.Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był sporny. Nie budziło wątpliwości organu, że skarżąca pełniła funkcje sołtysa przez dwie kadencje. Skarżąca nie kwestionowała także, że kadencje te trwały krócej niż okres 8 lat, a mianowicie 7 lat, 10 miesięcy i 24 dni. Okoliczności te wynikały wprost z zaświadczenia Wójta Gminy K. z 10 lipca 2023 r., w którym wskazano, że skarżąca pełniła funkcje sołtysa w okresach od 21 lutego 2011 r. do 16 lutego 2015 r. oraz od 17 lutego 2015 r. do 14 stycznia 2019 r., tj. przez dwie kadencje. Zatem, biorąc pod uwagę, że skarżąca nie spełniła jednego z wymogów ustawowych do przyznania świadczenia tj. sprawowała funkcje sołtysa przez okres krótszy niż 8 lat organ prawidłowo odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym Sąd podzielił przyjętą w zaskarżonej decyzji interpretację art. 2 ust. 1 u.ś.p. O możliwości odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego przez organ przesądza bowiem fakt, że skarżąca pełniła funkcje sołtysa przez okres krótszy niż 8 lat pomimo, że sprawowała tą funkcję przez dwie kadencje. Takie rozumienie omawianego przepisu wynika wprost z jego językowego brzmienia, gdyż już w pierwszym zdaniu art. 2 ust. 1 u.ś.p. określono, że warunki przyznania świadczenia muszą być spełnione łącznie.W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podnoszone przez B. W. w skardze zarzuty, że pełnienie przez nią funkcji sołtysa przez dwie kadencje nie obejmowało łącznie 8 lat z przyczyn od niej niezależnych, tj. wynikało z ustalonych terminów wyborów sołtysów, nie mogą być podstawą przyznania świadczenia. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych wyjątków w zakresie ustalenia okresu sprawowania funkcji sołtysa określając wprost, że mają to być dwie kadencje w okresie nie krótszym niż 8 lat. Sąd zwrócił także uwagę, że w pierwotnym projekcie okres ten wynosił 10 lat. W uzasadnieniu projektu wskazywano, że "projekt ustawy ma na celu przyznanie waloryzowanego świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, zwanego dalej "świadczeniem", w wysokości 300 złotych miesięcznie dla tych sołtysów, którzy, ze względu na okres pełnienia tej funkcji szczególnie zasłużyli się społeczności lokalnej. Za okres ten w projekcie przyjęto wymóg pełnienia funkcji sołtysa przez co najmniej 10 lat". Tym samym, celem ustawodawcy nie było przyznanie tego świadczenia wszystkim osobom pełniącym funkcje sołtysa, a osobom zasłużonym ze względu na oznaczoną przez ustawodawcę długość trwania kadencji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. należy stwierdzić, że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do jego treści w niniejszej sprawie nie miało istotnego znaczenia dla prawidłowości decyzji. Okoliczności faktyczne, na podstawie których oparto rozstrzygnięcie bez wątpienia były znane stronom. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym, nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powołanego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dodatkowo, to na stronie wskazującej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Bowiem, prawo strony do wysłuchania nie jest postrzegane jako tego rodzaju gwarancja, której uchybienie wpływa automatycznie na wadliwość podjętej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2006 r. II OSK 231/2005; z 11 stycznia 2013 r. II GSK 1142/11; z 16 października 2012 r. II OSK 1122/11; z 25 maja 2012 r. II OSK 414/11; z 17 maja 2012 r. I OSK 764/11 i z 11 sierpnia 2017 r. I OSK 1539/16). Natomiast, w rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie wykazała, poza ogólnikowym powołaniem się na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. związku przyczynowego istniejącego między tym naruszeniem a wynikiem sprawy.Z przyczyn wskazanych powyżej, zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Z dokumentów załączonych do skargi bezspornie wynika ilość i długość trwania kadencji sołtysa pełnionej przez skarżącą. Należy zauważyć, że żaden przepis u.ś.p. nie zobowiązuje organu do analizy aktów prawa miejscowego w zakresie terminów wyborów na urząd sołtysa, bowiem znaczenie dla przyznania wnioskowanego świadczenia ma sam fakt pełnienia funkcji sołtysa przez dwie kadencje i w ciągu co najmniej ośmiu lat. Może, jak w rozpoznawanej sprawie, być on wywiedziony z zaświadczenia wójta gminy, które stanowi dokument urzędowy, a więc domniemuje się bez dowodu przeciwnego, że to co w nim stwierdzono jest zgodne z rzeczywistością. Równocześnie, nie został naruszony przez organ przepis art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego. Zostało ono sporządzone z zachowaniem zasad należytej staranności, przywołuje właściwą podstawę prawną i zawiera jej zwięzłe wyjaśnienie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy.W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu, wydana w niespornym stanie faktycznym, nie narusza prawa.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 2 ust. 1 pkt 1 u.ś.p. polegającą na:- nieuprawnionym uzupełnieniu przepisu znakiem interpunkcyjnym przecinka pomiędzy sformułowaniem "przez okres co najmniej dwóch kadencji" a sformułowaniem "nie mniej niż przez 8 lat", co skutkowało wykładnią zakładającą konieczność kumulatywnego spełnienia warunków wskazanych ww. przepisie, gdy tymczasem ustawodawca takiego warunku nie wprowadził;- dokonaniu wykładni, która de facto powoduje, że część przepisu staje się zbędna, a mianowicie część dotycząca ilości kadencji, gdyby bowiem idąc za wykładnią Sądu ustawodawcy chodziło wyłącznie o długość sprawowania funkcji sołtysa, to część przepisu dotycząca ilości kadencji staje się zbędna, bowiem długość kadencji sołtysa w Polsce powiązana jest zawsze z kadencją organów samorządowych, zaś ta w żadnym wypadku nie trwa dłużej niż 8 lat, zatem dla sprawowania funkcji w organach samorządu przez 8 lat zawsze konieczne są minimum dwie kadencje;- dokonaniu wykładni, która narusza konstytucyjną równość wobec prawa, bowiem stosowanie przepisu zgodnie z przyjętą przez Sąd wykładnią prowadzi do sytuacji, w której zależnie od rozstrzygnięcia danego samorządu lokalnego jedni sołtysi sprawujący swoją funkcję przez dwie pełne kadencje będą spełniali przesłankę z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, zaś inni nie.W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie w całości, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.Skarga kasacyjna jest niezasadna.Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 2 ust. 1 u.ś.p. poprzez przyjęcie, że koniecznym warunkiem do uzyskania świadczenia pieniężnego jest pełnienie funkcji sołtysa przez okres 8 lat (o ile stanowi to dwie pełne kadencje), mimo że prawidłowa wykładnia celowościowa tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że intencją ustawodawcy było udzielenie świadczenia tym osobom, które pełniły funkcję sołtysa przez co najmniej dwie pełne kadencje bez względu na okres 8 lat.Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy o samorządzie gminnym przez okres co najmniej dwóch kadencji nie mniej niż przez 8 lat; 2) osiągnęła wiek 60 lat w przypadku kobiet i 65 lat w przypadku mężczyzn. Wprost ustawodawca uzależnił nabycie prawa do świadczenia od kumulatywnego spełnienia wszystkich ww. trzech przesłanek. Jedną z nich jest pełnienie funkcji sołtysa przez okres nie mniej niż 8 lat.W ocenie strony skarżącej kasacyjnie rygorystyczne spełnienie przesłanki 8 lat nie zawsze będzie możliwe już z tego powodu, że kadencja sołtysa zawsze jest powiązana z kadencją organów gminy a ta nie trwa aż 8 lat.Tego stanowiska nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro warunkiem uzyskania świadczenia jest spełnienie kryterium 8 lat (nie mniej niż 8 lat) pełnienia funkcji sołtysa, to nie można uznać, aby okres krótszy niż 8 lat stanowił realizację tej przesłanki. Takie rozumienie omawianego przepisu wynika wprost z wykładni językowej (gramatycznej). Takie też stanowisko zajmuje jednolicie orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z 8 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 1600/24; prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 450/23; prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 540/23; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 597/23; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1928/23).Wykładnia gramatyczna pełni podstawową rolę w interpretowaniu tekstu prawnego. Ustawodawca formułuje normy prawne w języku, który powinien być interpretowany przez jego adresatów, a tym samym powinien być to język dla nich zrozumiały i oparty na desygnatach pojęć używanych w języku powszechnie używanym, chyba że ustawodawca chce pewnym pojęciom nadać inne od powszechnie przyjmowanego znaczenia. Przesłanka "8 lat" nie została odrębnie zdefiniowana w ustawie o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, a tym samym należy nadać jej takie znaczenie, jakie ma w powszechnym użyciu. Tym samym jeżeli dana osoba będąca sołtysem nie pełnienia tej funkcji przez pełne 8 lat, to przesłanki tej nie spełnia.Wykładnia celowościowa może być podstawą do interpretacji wtedy, gdy wynik wykładni gramatycznej nie pozwala na odkodowanie normy prawnej lub jest wadliwy. Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje. Przyjęcie derywacyjnej koncepcji wykładni prawa w tej sprawie, obejmującej m.in. dokonanie wykładni normy prawnej wynikającej z art. 2 ust. 1 u.ś.p. przy użyciu trzech typów dyrektyw: językowych, systemowych i funkcjonalnych także nie prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji wadliwie dokonał interpretacji wytkniętego w skardze kasacyjnej przepisu. Nie było celem ustawodawcy w dacie wydania w tej sprawie decyzji, aby obniżyć okres pełnienia funkcji sołtysa poniżej 8 lat.Nie można też podzielić i tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakby przepisy ww. ustawy nakazujące spełnienie wymogu co najmniej 8 lat naruszają konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Kadencje sołtysów uzależnione są jedynie od statutów sołectw, a tym samym to rady gmin decydują, jakiej długości będą kadencje sołtysów i ile lat będą one wynosiły. Żaden przepis ustawy nie określa długości kadencji sołtysów. Tym samym ustawodawca miał prawo wskazania warunków, od spełnienia których sołtysi nabywają prawo do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia tej funkcji. Warunek w postaci pełnienia tej funkcji przez okres co najmniej 8 lat dotyczył, w stanie prawnym objętym tą sprawą, wszystkich sołtysów niezależnie od ilości kadencji.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).