Wyrok - I OSK 2321/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna, Zasiłki celowe i okresowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant inspektor sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2239/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w WarszawieOddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna, Zasiłki celowe i okresowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant inspektor sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2239/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jolanta Górska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2239/22, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:Wnioskiem z [...] kwietnia 2022 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta m.st. Warszawy o przyznanie zasiłków celowych m.in. na dofinansowanie do kosztów mieszkania - wywóz śmieci, centralne ogrzewanie, ciepła i zimna woda oraz ścieki.Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), Prezydent m.st. Warszawy przyznał skarżącej zasiłek celowy na dofinansowanie bieżących kosztów utrzymania mieszkania w kwocie 290 zł, płatne w dwóch ratach po 145 zł.Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku celowego na pokrycie bieżących kosztów utrzymania budynku/lokalu mieszkalnego. Ustalając zaś wysokość świadczenia oraz okres na jaki je przyznano, wzięto pod uwagę określone w załączniku do zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2022 r., nr 24/2022, wytyczne dotyczące sposobu postępowania o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie bieżących kosztów utrzymania budynku/lokalu mieszkalnego wobec osób samotnie gospodarujących. Wysokość zasiłku nie może być zaś niższa niż 50% miesięcznych kosztów utrzymania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i zasiłek ten przyznawany jest od miesiąca, w którym złożono wniosek, z tym, że może uwzględniać bieżące koszty utrzymania ponoszone za okres co najmniej dwóch miesięcy. W niniejszej sprawie wzięto pod uwagę koszty ponoszone za kwiecień i maj 2022 r.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymując w mocy powyższą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, wskazało, że organ I instancji, przyznając pomoc na ponoszenie kosztów utrzymania mieszkania w kwocie 290 zł, nie przekroczył granic uznania. Skarżąca ponosi opłaty za mieszkanie w wysokości 366,33 zł, z czego kwota 219,03 zł stanowi zaliczkę na świadczenia a kwota 85 zł to opłata za wywóz śmieci. Przyznana kwota ustalona została zgodnie z zasadami wskazanymi w załączniku do zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr 24/22. Ponadto, uwzględniono, że skarżąca otrzymała też pomoc na inne cele, w tym żywność, opłatę za prąd i gaz oraz leki, środki czystości i odzież. Co więcej, słusznie uwzględniono także, że skarżąca odmówiła złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, co przecież stanowiłoby pomoc w ponoszeniu opłat za mieszkanie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), wskazał, że orzekające organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej i problemów materialnych skarżącej. Nie kwestionowano również zasadności celu wsparcia w postaci dofinansowania bieżących kosztów utrzymania zajmowanego przez nią mieszkania w kwocie 290 zł. Rozstrzygnięcie wydano w ramach uznania administracyjnego w oparciu o ustalony stan faktyczny i możliwości finansowe organu. Sąd podkreślił, że skarżąca w sposób trwały korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej, zasiłki stanowią jej podstawowy dochód. Otrzymała m.in. w tym samym czasie dwa zasiłki z programu rządowego na zakup żywności po 100 zł, na zakup leków, środków czystości i odzieży oraz na dofinansowanie do opłat za pobór energii oraz gazu – łącznie 229,12 zł. Przyznana w analizowanym postępowaniu kwota pomocy musi być oceniona jako znacząca, skoro opłaty skarżącej za mieszkanie wynoszą 366,33 zł, z czego zaliczki 219 zł a opłata za wywóz śmieci 85 zł. Sąd uwzględnił ponadto, że skarżąca odmówiła złożenia wniosku o przyznanie jej otrzymywanego przez nią wcześniej dodatku mieszkaniowego, wskazując na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, że jest to dla niej nieopłacalne. Sąd wskazał przy tym, że celem pomocy społecznej jest wspieranie beneficjentów w przezwyciężaniu trudności związanych z pozyskaniu środków na niezbędne utrzymanie, a nie łożenie na ich utrzymanie, czy też zaspokajanie wszelkich zgłoszonych roszczeń. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej, może dojść do sytuacji, że przyznana pomoc nie odpowiada w pełni potrzebom beneficjenta. W tym świetle niezasadny jest zarzut przyznania świadczenia w zbyt niskiej wysokości, która nie odpowiada celowi, na który została przyznana, zwłaszcza gdy sama skarżąca kwoty żądania nie określiła.Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że świadczenia z pomocy społecznej mają wspomagać, a nie zaspokajać potrzeby socjalne podopiecznych, w sytuacji, gdy przyznane zaskarżoną decyzją świadczenia nie stanowią nawet wsparcia, gdyż poziom cen i usług wzrasta od kilkunastu miesięcy.Ponadto, w skardze kasacyjnej został zawarty wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z oświadczeniem pełnomocnika, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w żadnej części.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.Przepis ten stanowi bowiem, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy.Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.Jak wynika z treści powołanego art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Sformułowanie to jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wskazany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w art. 3 ust. 3, że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.Przy tym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2004/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a.Jednocześnie, jak prawidłowo również wyjaśnił Sąd I instancji, pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Wynika to z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zawierającego definicję pomocy społecznej, w myśl której jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z definicji tej jednoznacznie zatem wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym należy pamiętać, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).Dlatego też, wbrew stanowisku skarżącej, sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1542/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).Z uwagi na powyższe, stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uznając, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2022 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy są zgodne z prawem.Mocą kontrolowanych przez Sąd decyzji przyznano skarżącej zasiłek celowy na dofinansowanie bieżących kosztów utrzymania lokalu/budynku mieszkalnego w kwocie 290 zł płatnej w dwóch ratach po 145 zł. Zasiłek ten został przyznany skarżącej na jej wniosek o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie bieżących kosztów utrzymania lokalu/budynku mieszkalnego, w którym skarżąca nie wskazała jakiej wysokości dofinansowania żąda. Skarżąca przedłożyła przy tym zawiadomienie z Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, z którego wynika, że opłaty za mieszkanie skarżącej wynoszą 366,33 zł, z czego zaliczki na świadczenia wynoszą 219,03 zł a opłata za wywóz śmieci 85 zł. Niewątpliwie zatem dofinasowanie nie pokrywa w całości kosztów utrzymania lokalu, jednakże orzekające organy nie były zobowiązane, jak już wyżej wyjaśniono, do przyznania zasiłku pokrywającego ten rachunek w całości. Orzekające w sprawie organy uwzględniły przy tym, że skarżąca otrzymała też pomoc na inne cele, w tym na żywność, na opłatę za prąd i gaz, na leki, środki czystości i odzież. Co więcej, jak trafnie zauważono, skarżąca sama nie domaga się przyznania dodatku mieszkaniowego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy wydając decyzję o przyznaniu zasiłku celowego we wskazanej wysokości, nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego a wysokość przyznanego zasiłku została uzasadniona w sposób uwzględniający sytuację skarżącej. Skarżąca nie została pozostawiona bez wsparcia, natomiast wsparcie ze środków pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na pokrycie wszystkich niedostatków. Przyjęty w polskim prawie model pomocy społecznej nie bazuje na założeniu, że świadczenia z pomocy służą zapewnieniu stałego źródła utrzymania i zaspokojenia w efekcie wszystkich bytowych potrzeb. Przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej określają zasady funkcjonowania pomocy społecznej i udzielania wsparcia. Cechą tych przepisów mających charakter zasady jest to, że nie podlegają stosowaniu na zasadzie "wszystko albo nic", ale mogą być realizowane w pewnym wymiarze, ich realizacja podlega stopniowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 534/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a..) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.