Wyrok - II SA/Gd 858/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono sprzeciw. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 21 sierpnia 2025 r., nr SKO.450.141.2025 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE P. Spółki z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego KolegiumOddalono sprzeciw. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 21 sierpnia 2025 r., nr SKO.450.141.2025 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE P. Spółki z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (10)
Rozstrzygnięcie
Oddalono sprzeciw
UZASADNIENIE
P. Spółki z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie warunków zabudowy w następującym stanie sprawy:Skarżący złożył do Wójta Gminy Parchowo wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 17 MW, zlokalizowanej na działce nr [...] oraz części działki nr [...] w obrębie Ż.Pismem z 23 kwietnia 2025 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.Pismem z 29 kwietnia 2025 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa B. poinformował, że działka na której zaplanowano inwestycję sąsiaduje z gruntami leśnymi znajdującymi się w zarządzie Nadleśnictwa. Mając na uwadze powyższe zwrócił się, by przed wydaniem decyzji wziąć pod uwagę zagrożenia ze strony wywrotów, które mogłyby doprowadzić do uszkodzenia paneli fotowoltaicznych oraz pożaru.W toku postępowania wpłynęły także zastrzeżenia stron postępowania L. W., P. H. i K. Ż., którzy w odrębnych pismach o analogicznej treści wnieśli, by organ odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy wskazując, że działki, na których miałyby powstać instalacje fotowoltaiczne jak i otaczające tereny stanowią grunty rolne, na których nie powinna być zbudowana taka farma. Zdaniem stron realizacja inwestycji spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Nadto wydanie decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w zakresie spełnienia przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p.W dniu 7 maja 2025 r. Wójt zwrócił się o dokonanie uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku, Starosty Bytowskiego, Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej oraz Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego.Postanowieniem z 21 maja 2025 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia projektu decyzji wskazując, że warunkiem uzgodnienia ww. projektu jest doprowadzenie go do zgodności z przepisami prawa. W uzasadnieniu RDOŚ wskazał, że treść projektu decyzji nie wskazuje, by przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko.W dniu 30 maja 2025 r. Wójt ponownie wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji.W odpowiedzi RDOŚ poinformował, że nie zajmie stanowiska w terminie 21 dni, zatem wniosek należy uznać za uzgodniony.Pismem z 9 czerwca 2025 r. Wójt poinformował o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.Decyzją z 18 czerwca 2025 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że planowana inwestycja jest objęta przepisami uproszczonymi, dla których nie stosuje się analizy funkcji terenu a jedynie stosuje się art. 61 ust. 3 u.p.z.p.Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań decyzją z 21 sierpnia 2025 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na wykluczenie konieczności badania przesłanek dobrego sąsiedztwa. Kolegium wskazało dalej, że ze względu na łączną powierzchnię zabudowy przeznaczoną na cele farmy fotowoltaicznej i jej infrastruktury oraz jej lokalizację bezsporne jest, że planowana inwestycja kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.Kolegium wskazało dalej, że decyzją z 5 grudnia 2023 r. Wójt orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Organ I instancji ustalając warunki zabudowy miał przy tym na uwadze ww. decyzję. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy nie przewiduje konsultacji społecznych, nie podlega też w nim ocenie kwestia obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich.Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja podlega ocenie z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tym samym odstępując od oceny spełniania wymogu z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Prawidłowo przeprowadził organ analizę spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-6, uznając je za spełnione.Kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazał jednak na konieczność dokonania ustaleń, czy przedsięwzięcie posiada w istocie pozytywne uzgodnienie RDOŚ, z akt nie wynika bowiem, by uwzględniono warunki wskazane w odmownym postanowieniu RDOŚ. RDOŚ zakwestionował załącznik graficzny do projektu decyzji. W ocenie Kolegium załącznik do decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust. 5a ustawy. Brak jest także prawidłowo sporządzonego załącznika graficznego do wniosku.Nadto zdaniem Kolegium, załącznik do decyzji, określający jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji - nie spełnia wymogów wynikających z przepisów. Z mapy nie wynika, czy jest ona aktualną mapą zasadniczą, czy w ogóle - mapą pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego. Dodatkowo mapa ta nie została podpisana przez organ uprawniony do wydania decyzji.Podobnie z mapy załączonej do wniosku nie wynika oznaczenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, co winno być ustalone i poddane ocenie w decyzji o ustaleniu warunków. W rezultacie wadliwa jest analiza urbanistyczna przeprowadzona w oparciu o ww. załącznik. Na podstawie tej analizy i projektu nie było zaś prawidłowe przyjęcie uzgodnienia decyzji.Kolegium wskazało także, że analiza urbanistyczna nie została podpisana przez uprawnionego urbanistę. Organ I instancji zatem ponownie wydając decyzję - zadba o poprawność ww. załączników. Organ odwoławczy wskazał także na konieczność poddania ocenie zakresu oddziaływania przedsięwzięcia. Wójt winien także odnieść się w uzasadnieniu decyzji do zastrzeżeń Nadleśnictwa B.Mając na uwadze powyższe uchybienia Kolegium uznało, że ich zakres uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 p.p.s.a.W sprzeciwie od tak wydanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegającego w szczególności na uznaniu, że organ I instancji nie dokonał wszystkich czynności proceduralnych i tym samym pozostały kwestie istotne do wyjaśnienia, podczas gdy organ I instancji dokonał wszystkich przewidzianych prawem czynności i wydał prawidłową decyzję;b) art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez Kolegium do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wobec nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego a w konsekwencji uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji poprzez pozaprawne kryteria.Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie należy uchylić decyzję Wójta, podczas gdy jej wydanie było zgodne z przepisami ustawy,b) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez uchylenie decyzji Wójta, co doprowadziło do naruszenia prawa własności,c) art. 6 k.p.a. i art. 9 Konstytucji poprzez pominięcie w rozważaniach dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 jak również ustawy o odnawialnych źródłach inwestycji.W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151 a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, CBOSA).Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej (istotnej) części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, CBOSA).Jednocześnie podkreślić należy, że - choć rozpatrzenie sprzeciwu co do samej zasady uruchamia ocenę formalną, w granicach o których mowa była powyżej, to jednak - w ramach jego rozpoznania - sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA).Jak wynika z akt sprawy, przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie przez Kolegium, że organ pierwszej instancji nie ocenił – mimo takiego obowiązku – załącznika graficznego do wniosku o wydanie warunków zabudowy, nie dokonał stosownych ustaleń w zakresie dotyczącym uzgodnień, nie sporządził prawidłowej analizy, nie dokonał oceny zakresu oddziaływania przedsięwzięcia a także nie sporządził prawidłowego załącznika graficznego do decyzji.Ustawodawca określił, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (por. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei, decyzja o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej oraz części graficznej. Ponadto załącznikiem do takiej decyzji są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art 61 ust.1 – 5 u.p.z.p. Zarówno część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy urbanistycznej sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w artykule 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej grafice zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 rozporządzenia).Jak prawidłowo ustaliło Kolegium w niniejszej sprawie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dołączono kopię mapy, która nie spełnia ww. wymogów. Nie sposób jest zweryfikować przyjętej na niej skali ani ocenić jej aktualności, gdyż umieszczone na niej adnotacje są nieczytelne, nadto brak jest jakiejkolwiek informacji potwierdzającej, że mapa ta przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przez mapę zasadniczą rozumie się przy tym wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych a także wybrany informacje opisowe dotyczące tych obiektów (art. 2 pkt 7 ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.). Przyjęcie mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma na celu zagwarantowanie poprawności jej wykonania, w tym zgodności z przepisami prawa. Niewątpliwie mapa służąca ustalaniu obszaru analizowanego powinna być aktualna, a przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powoduje, że przybiera ona cechy dokumentu urzędowego objętego domniemaniem prawdziwości wynikających z niej danych, stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że z definicji legalnej mapy zasadniczej wynika, że aby mogła ona prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne, a zatem być mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że istotnie brak odpowiedniej pieczęci potwierdzającej pochodzenie mapy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego może poddawać w wątpliwość aktualność wynikających z niej informacji przestrzennych. Jednocześnie uznać należy, że potwierdzenie aktualności mapy może być dokonane z urzędu samodzielnie przez organ administracji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1158/13, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że kwestia aktualności i wiarygodności mapy zasadniczej ma istotne znaczenie, nie tylko wobec kwestionowania przez skarżącą stanu zabudowy na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym. W przypadku braku na kopii mapy zasadniczej stosownej informacji o przyjęciu jej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. § 9 -10 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz. U. poz. 820), obowiązkiem organu administracji jest weryfikacja przedłożonej mapy z dokumentem znajdującym się w rzeczonym zasobie. Wobec zaś niewyjaśnionych wątpliwości w zakresie danych wynikających z przedłożonej do wniosku mapy, nie sposób wiążąco skontrolować prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej.Zebrany materiał nie wskazuje także, by analiza została sporządzona przez uprawnionego urbanistę, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Wyniki analizy zostały co prawda opatrzone informacją, że opracowała je M. R., architekt spełniający wymogi zapisane w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., brak jest jednak podpisu osoby uprawnionej wraz z informacjami potwierdzającymi niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na sporządzonym w niniejszej sprawie wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję. Kolegium prawidłowo przy tym ustaliło, że wadliwy jest załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, będący na gruncie niniejszej sprawy pozbawioną podpisu powiększoną kopią załącznika graficznego z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi. Organ I instancji nie odniósł się także do pisma Nadleśnictwa B., do czego był zobowiązany na podstawie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16). Zdaniem Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania uprawniały Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Braków tych nie można było uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego, gdyż godziłoby to w sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a..