Wyrok - II SA/Gd 270/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 24 września 2025
Teza
Uchylono decyzję II i I instancji. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 20 lutego 2025 r. nr SKO.450.11.2025 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzjęUchylono decyzję II i I instancji. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 20 lutego 2025 r. nr SKO.450.11.2025 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Jakub Chojnacki
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję II i I instancji
UZASADNIENIE
E. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie warunków zabudowy.Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:Decyzją z dnia 20 grudnia 2024 r. Burmistrz Bytowa (dalej jako: "organ I instancji", "Burmistrz") odmówił E. R. (dalej jako: "strona", "skarżąca") ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...]-[...] w obrębie P., gmina B.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") Kolegium wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Obszar analizowany zaznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Obszar analizowany powinien stanowić trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.W przedmiotowej sprawie front działki wynosi 50 m. W tym wypadku trzykrotna odległość od zaznaczonego terenu wyznaczyła obszar do analizy w odległości 150 m od granic zaznaczonego terenu, a na tym obszarze, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej - tj. drogi gminnej nr [...] (ul. S.) nie znajduje się żadna zabudowa pozwalająca na określenie parametrów dla zabudowy planowanej.Kolegium podkreśliło, że warunek z pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obejmuje nakaz, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przy czym za działkę sąsiednią w powszechnie przyjętym w orzecznictwie "ujęciu szerszym" rzeczywiście uznać należy każdą działkę znajdującą się w wyznaczonym obszarze analizowanym która spełnia dwie przesłanki z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy. Jednakże, do ustalenia warunków zabudowy terenu objętego wnioskiem konieczne przy tym istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, która po pierwsze jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, po drugie zaś - jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.Z kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że na wyznaczonym obszarze analizowanym, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie występuje żadna zabudowa. Działki dostępne z tej drogi są działkami rolnymi. Jeden budynek rekreacyjny i jeden budynek mieszkalny znajdujące się w obszarze analizowanym są zlokalizowane przy zupełnie innych drogach publicznych niż działki inwestycyjne.Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy uznał, że Burmistrz prawidłowo ocenił zgodność planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie została prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna. Wydana decyzja zawiera wymagane prawem załączniki; tj. załącznik graficzny określający linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla spełnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie konieczne jest, aby działka sąsiednia miała dostęp do tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że dla spełnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie wystarczające jest, jeżeli działka sąsiednia ma ogólnie dostęp do drogi publicznej, przy czym nie musi być to dostęp do dokładnie tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa. Zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako: "Konstytucja RP"), który formułuję zasadę wolności zagospodarowania terenu, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie takiej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która ogranicza przysługujące skarżącej prawo własności terenu na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiając zabudowę terenu w sposób zgodny z prawem oraz z potrzebami i wnioskiem skarżącej. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść postępowania, tj. art. 8 § 1, art. 8 § 2 oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), które formułują ogólne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę uprawnionych oczekiwań oraz zasadę legalizmu, poprzez: 1) w odniesieniu do zasady uprawnionych oczekiwań z art. 8 § 2 k.p.a. - rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącym się do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej", co doprowadziło do odejścia przez organ II instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o ustalenie warunków zabudowy;2) w odniesieniu do zasady zaufania do władzy publicznej z art. 8 § 1 k.p.a. oraz zasady legalizmu z art. 6 k.p.a. - poprzez odejście przez Organ II instancji od utrwalonej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji także od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o ustalenie warunków zabudowy, a także poprzez wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, uchylonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Skarga zasługiwała na uwzględnienie.Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 20 lutego 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Bytowa odmawiającą ustalenia na rzecz E. R. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...]-[...] w obrębie P., gmina B.. narusza prawo materialne w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej jako: "u.p.z.p.").Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 273 ze zm.) ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, to jest rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym nie jest ona decyzją uznaniową – organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa (zob. m.in. wyroki NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 339/24, z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1137/17, dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).W poddanej sądowej kontroli sprawie spór sprowadza się do kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazało Kolegium (podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji) z uwagi na to, że front działki wynosi 50 metrów obszar analizowany ustalono w odległości 150 metrów od granic terenu inwestycji. Na tak wyznaczonym obszarze, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (drogi gminnej nr [...] ul. S.) nie znajduje się żadna zabudowa pozwalająca na określenie parametrów dla zabudowy planowanej. Działki dostępne z tej samej drogi publicznej są działkami rolnymi, a jeden budynek rekreacyjny i jeden budynek mieszkalny znajdujące się w obszarze analizowanym są zlokalizowane przy zupełnie innych drogach publicznych niż działki inwestycyjne. Wobec nie spełniania przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odmowa ustalenia warunków zabudowy była – w ocenie organu odwoławczego – zasadna.Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca wskazując, że organy administracji naruszyły prawo materialne (tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia tego przepisu polegała na tym, że organy administracji uznały, iż dla spełnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie konieczne jest, aby działka sąsiednia miała dostęp do tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej dla spełnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie wystarczające jest, jeżeli działka sąsiednia ma ogólnie dostęp do drogi publicznej, przy czym nie musi być to dostęp do dokładnie tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stanowisko takie jest, zdaniem skarżącej, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych.Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela stanowisko strony skarżącej. W orzecznictwie wskazuje się, że użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy". Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy więc uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 456/22, CBOSA). Przyjęta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.).W tej sytuacji należało przyjąć, że wzorca w zakresie kontynuacji funkcji dostarcza zabudowa występująca w dalszym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem. Przesłanka dostępności co najmniej jednej działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. Pojęcie działki sąsiedniej powinno być rozumiane szeroko z uwzględnieniem wartości ujętych w art. 1 u.p.z.p. Z tego względu dla uznania, że mamy do czynienie a z działką sąsiednią powinno wystarczyć spełnienie przez działkę położona w obszarze analizowanym ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, to oczywistym jest, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren przyszłej inwestycji (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., II OSK 1308/22).Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.Mając powyższe na uwadze, uwzględniając okoliczności, które przesądziły o zasadności skargi, Sąd orzekł jak w punkcie 1. wyroku, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.Orzeczenia przywoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.Orzeczenia przywoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.