Wyrok - II OSK 720/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 405/22 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dOddalono skargę kasacyjną. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 405/22 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z d
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
powód
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Żak
Podstawa prawna
art. 188
ppsa
art. 14
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
art. 184
ppsa
art. 254
ppsa
art. 42
k
art. 8
k
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie wyrokiem z dnia19 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 405/22 oddalił skargę J. W. (dalej : skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 9 grudnia 2021 r. znak SKO.4000-1833/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2020 r. A. W. i M. W. (dalej: inwestorzy) zwrócili się do Wójta Gminy Ł. (dalej: Wójt, organ I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego wrazz niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina Ł.Decyzją z dnia 14 lipca 2020 r. nr 8, Wójt Gminy Ł. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej : SKO) decyzją z 3 września 2020 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany oraz brak przeprowadzenia prawidłowej analizy, poprzedzającej sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia 23 grudnia 2020 r. nr 8-2 ponownie ustalił warunki zabudowy dla spornej. Inwestycji. Od powyższej decyzji po raz kolejny odwołanie złożył skarżący. SKO przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie decyzją z dnia 22 kwietnia 2021r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.W uzasadnieniu swojego orzeczenia, SKO wskazało na konieczność ponownego sporządzenia projektu decyzji, prawidłowego wyznaczenia obszaru objętego analizą oraz ustalenia parametrów nowej zabudowy w oparciu o wielkości stwierdzone w analizowanym obszarze. W toku ponownego rozpoznania sprawy, inwestorzy zmodyfikowali swój wniosek.Decyzją z dnia 25 października 2021 r. nr 8-3/2020 Wójt Gminy Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części w/w działek o nr ewid. [...] i [...]. Jako podstawę prawną tej decyzji organ powołał art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie").W uzasadnieniu swojej decyzji Wójt wskazał m.in., że ponownie rozpoznając sprawę wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zweryfikowano szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, w związku z czym obszar analizowany wyznaczono w zasięgu 62,1 m od granic terenu objętego wnioskiem. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, zgodnie z Systemem Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w G. wynosi 20,7 m, co potwierdzona również mapa zasadnicza, w skali 1:1000, załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji podał, że w sprawie nie było podstaw do powiększenia obszaru analizowanego ponad wskazany jako generalna zasada obszar trzykrotnej szerokość frontu działki, jednak nie mniej niż 50 metrów. Działki sąsiednie zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wójt wyjaśnił, że analizie poddano zabudowę, która zlokalizowana jest na działkach, które znalazły się w granicach obszaru analizowanego. W związku z powyższym w odróżnieniu do poprzednio sporządzonej analizy z dnia 27 października 2020 r. przeanalizowano również zabudowę na działce o nr ewid. [...], obręb [...]. Pomimo, że zabudowa ta nie znalazła się w granicach obszaru analizowanego to działka o nr ewid. [...], obręb M., wchodzi w jego granice. W ocenie organu I instancji, spełniony został również warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i ten wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W tym zakresie organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej – z drogi gminnej nr [...]. Do akt sprawy dołączono wypis z ewidencji gruntów i budynków dla działki drogowej o nr ewid. [...], obręb M. oraz kopię decyzji zezwalającej na budowę zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...]. Ponadto, zdaniem organu, spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest bowiem wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co zagwarantowano w załączonych do wniosku zapewnieniach dostawy energii elektrycznej i wody.Decyzją z 9 grudnia 2021 r. znak SKO.4000-1833/2021, SKO w S. po rozpoznaniu odwołania skarżącego utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy Ł. z 25 października 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium przytoczyło przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz stwierdziło, że teren objęty inwestycją ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Front nieruchomości objętej wnioskiem wynosi 20,7 m, stąd też minimalny obszar analizowany w niniejszej sprawie winien obejmować obszar o szerokości co najmniej 62,1 m. Taki też obszar ustalono na potrzeby niniejszego postępowania, przy czym analizą objęto wszystkie działki, które zostały przecięte przez linię analizowanego obszaru, co było jedynym powodem poszerzenia analizy dla tak ustalonego obszaru. Stąd też obszar analizowany należy uznać za wyznaczony prawidłowo. Nieruchomości znajdujące się w tak ustalonym obszarze analizowanym pozwoliły na ustalenie wskaźników i parametrów dla nowo planowanej zabudowy.Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Kolegium wyjaśniło, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 866/19, na którego treść powołuje się odwołujący, zapadł w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym wnioskiem inwestorów z 26 lutego 2018 r. Wniosek ten dotyczył inwestycji, która miała być zrealizowana na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości M., jednakże postępowanie w tej sprawie – na skutek cofnięcia wniosku przez inwestorów – zostało umorzone decyzją Wójta Gminy Ł. z 15 czerwca 2020 r. znak GG.6730.37.2020.KC(2).SKO w S. zajęło stanowisko, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć co do zasady kształt figury geometrycznej o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 metrów, aczkolwiek nie zawsze taka figura będzie okręgiem. Ponadto, Kolegium uznało, że z mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego nie wynikała konieczność wyznaczania obszaru analizowanego właśnie w formie okręgu. Co więcej, przy wyznaczonych przez inwestorów terenach inwestycji na działkach prostokątnych o mniejszej szerokości frontu a znacznie większej długości, spełnienie tego wymogu w ogóle okazałoby się niemożliwe. Zatem w praktyce znacznie częściej wyznacza się obszar analizowany przypominający swoim kształtem elipsę, czego nie można uznać za błąd.Decyzja SKO w S. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. W. do WSA w Warszawie.Sąd I instancji uznał, że skarga podlegała oddaleniu. Przypomniał unormowania zawarte w przepisach art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co z kolei wynika z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Sąd I instancji wyjaśnił, że oznacza to, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, to obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej.Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, WSA w Warszawie uznał, że ustalenie szerokości frontu działki nastąpiło prawidłowo. Podzielił również pogląd Kolegium, zgodnie z którym sformułowanie, że granice obszaru analizowanego zgodnie z par.3 ust.2 rozporządzenia wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora. W tym zakresie WSA w Warszawie podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, obszar analizowany powinien obejmować nieruchomości znajdujące się w odległości co najmniej 62,1 m od granicy terenu przeznaczonego na inwestycję. Sąd nie zgodził się z poglądem skarżącego, że granice obszaru analizowanego należy liczyć od "środka" działki inwestycyjnej, ponieważ jego akceptacja mogłaby prowadzić do absurdalnych rezultatów. Gdyby np. działka inwestycyjna miała kształt długiego prostokąta, a frontem działki byłby krótszy jego bok, to tak ustalany obszar analizowany (tj. od środka działki) mógłby niekiedy nie objąć nawet całej działki inwestycyjnej. Tymczasem celem wyznaczania granic obszaru analizowanego jest weryfikacja zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, wobec czego trafnie Kolegium przyjęło, że obszaru działki inwestycyjnej nie należy wliczać do "odległości granic" obszaru analizowanego. I tu WSA w Warszawie powołał szereg orzeczeń NSA, w których wyrażono pogląd, że trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odnosić należy do odległości od granic działki inwestora. Dalej Sąd stwierdził, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje, aby obszar analizowany wykreślony na mapie musiał przyjąć kształt jakiejkolwiek figury geometrycznej. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo organy obu instancji zaakceptowały określenie granic obszaru analizowanego wynikające z załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku dla nieruchomości inwestycyjnej takiej działki sąsiedniej, która byłaby dostępna z tej samej drogi publicznej, Sąd I instancji zaznaczył, że jednym z warunków wydania decyzji w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. było ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wprawdzie zatem, jak wyjaśnił dalej WSA w Warszawie, z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może stanowić a limine przesłanki do odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy (np. wyrok NSA z 1.12.2020 r., II OSK 1580/18, LEX nr 3115133). To zaś oznacza, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Według Sądu I instancji, pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. W dalszej kolejności oznacza to, że wystarczające jest spełnienie przez tak rozumianą działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej, co, w ocenie Sądu I instancji, miało miejsce na gruncie rozpoznanej sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie spełniono też warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a zastrzeżenia skarżącego dotyczące zajęcia jego własności na potrzeby poszerzenia drogi gminnej nr [...] nie mają znaczenia w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie można uzależniać od nich możliwości zabudowy działek sąsiednich.W ocenie Sądu I instancji, nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczącego przyjęcia przez organy orzekające w toku kontrolowanego postępowania innego poglądu prawnego niż wynikający z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 866/19. Wyrok ten, jak stwierdził WSA w Warszawie, choć dotyczył inwestycji przygotowywanej przez te same osoby, zapadł w innym postępowaniu administracyjnym.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu.Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyrokui rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, stosownie do art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W tym zakresie złożył oświadczenie, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w żadnej części.Wskazał, że podstawę skargi kasacyjnej stanowią mające istotny wpływ na wynik postępowania zarzuty naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki SądAdministracyjny w Warszawie, a mianowicie:- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z obowiązującym w chwili wydawania decyzji § 3 oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w sposób prawidłowy określono parametry zabudowy i obszar analizowany,- naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 14 § 1 p.p.s.a. oraz wynikający z tego zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wskutek wydania wyrokuw składzie z asesorem sądowym jako sprawozdawcą, który został powołany na podstawie przepisów analogicznych jak uchylone przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 października 2007 r., w sprawie SK 7/06, OTK-A 2007/9/108.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.Z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego przez skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie t.j. zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miałoby skutkować wadliwym uznaniem, że w sposób prawidłowy określono parametry zabudowy i obszar analizowany, należy przypomnieć na wstępie, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: właśnie jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.Podniesiony w skardze kasacyjnej, a przytoczony powyżej, zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku ze względu na brak wykazania w nim na czym polegała błędna wykładnia przywołanych przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji. O ile bowiem skarżący kasacyjnie wymienił, o które przepisy chodzi, czyli podał, że naruszenie błędnej wykładni dotyczyło przepisu ustawy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stosowanego w związku z przepisami § 3 oraz § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, to już nie wyjaśnił na czym polegał błąd Sądu I instancji w zrozumieniu tych przepisów (wyprowadzeniu z tych przepisów błędnej treści normy prawnej), a co za tym idzie nie wyjaśnił także związku pomiędzy takim błędnym rozumieniem tych przepisów, a skutkiem w postaci "uznania, że w sposób prawidłowy określono parametry zabudowy i obszar analizowany".Co więcej, wątpliwości tych w żaden sposób nie wyjaśnia treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której jej autor, nawiązując do postawionego zarzutu, ograniczył się w istocie wyłącznie do stwierdzenia: "zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia". Takie uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej nie pozwala w żaden sposób na jego ocenę, ponieważ skarżący kasacyjnie uzasadnienie tej części skargi kasacyjnej sprowadził wyłącznie do wyrażenia własnego poglądu prawnego, co do kształtu wyznaczania obszaru analizowanego. Skarżący nie odnosi się natomiast w ogóle do okoliczności faktycznych sprawy i ich prawnej oceny wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji, a podkreślić tu należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraził stanowisko, wyczerpująco je uzasadniając i powołując wiele orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie do wyznaczonego przez organy orzekające w sprawie obszaru analizowanego uznając, że obszar analizowany - nie mający kształtu okręgu a przyjmujący postać elipsy - został na podstawie § 3 ust.2 rozporządzenia ustalony prawidłowo. Skarżący tego stanowiska Sądu w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie podważył.Nie zakwestionował także ustalonych w zaskarżonej decyzji parametrów dla zamierzonej przez inwestorów inwestycji. Takiego skutku nie mogło także spowodować powoływanie się w skardze kasacyjnej na wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2019 r. w sprawie IV SA/Wa 866/19, którym, co stwierdzić należy z urzędu, WSA w Warszawie uchylił decyzję SKO z 24 stycznia 2019r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta z 4 grudnia 2018r. ustalającą na rzecz inwestorów warunki zabudowy na przedmiotowych działkach (po tym wyroku inwestorzy cofnęli swój pierwotny wniosek), bez podania przez skarżącego kasacyjnie jakiejkolwiek argumentacji wynikającej z tego wyroku na poparcie w/w zarzutu naruszenia prawa materialnego.Należy jeszcze raz podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSAz dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2586/21, Legalis nr 3193736).Z powyższego wynika, że zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r jest nieusprawiedliwiony.Nie zasługuje na uwzględnienie również drugi zarzut skargi kasacyjnej. Po pierwsze, jak stanowi przepis art. 14 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny właściwy w chwili wniesienia skargi pozostaje właściwy aż do ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości zmieniły się w toku sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten jest samodzielną, zamkniętą jednostką redakcyjną i nie został podzielony przez ustawodawcę na paragrafy, a skarżący kasacyjnie stawia zarzut naruszenia jego § 1.Przepis ten nie mógł być też naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ w sprawie nie doszło do zmiany właściwości orzekającego w I instancji Sądu.Po drugie, przepis ten nie mógł doprowadzić następczo do naruszenia przepisów Konstytucji RP, tj. art. 42 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 w świetle treści wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK-A 2007/9/108 i to nie tylko ze względu na wskazany, obiektywny brak możliwości zastosowania przepisu art. 14 p.p.s.a. w stanie faktycznym sprawy. Nie mogło bowiem dojść do jakiegokolwiek naruszenia w zarzucanym zakresie przepisów o randze konstytucyjnej już tylkoz powodu samej treści sentencji powołanego wyroku TK, jak też dokonanych później zmian legislacyjnych w części dotyczącej instytucji asesora. Sentencja wyroku TK, jak też dokonane później zmiany legislacyjne, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie czyniły orzekającego sprawozdawcy – asesora w składzie Sądu I instancji - asesorem powołanym na podstawie analogicznych przepisów jak te, których konstytucyjność zakwestionował Trybunał w wyroku z dnia 24 października 2007 r.I tak, wyrokiem z dnia 24 października 2007 r. Trybunał stwierdził niezgodność art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł również, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a czynności asesorów sądowych, o których mowaw art. 135 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie podlegają wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji.Oznaczało to, że dopiero po upływie 18 miesięcy, w przypadku braku zmiany przez ustawodawcę niekonstytucyjnej normy, orzeczenie doprowadzi do eliminacji przepisu z systemu prawa. Skutek ten nastąpił z dniem 6 maja 2009 r. Do tego czasu orzeczenia wydawane przez asesorów sądowych były - z konstytucyjnego punktu widzenia – dopuszczalne. Trzeba przy tym wyjaśnić, że z uwagi na zbliżony charakter powierzenia czynności orzeczniczych asesorom uregulowanego w prawie o ustroju sądów powszechnych oraz w ustawodawstwie dotyczącym sądownictwa administracyjnego, treść orzeczenia Trybunału oraz jego skutki należało odnosić do instytucji asesora przewidzianej w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 277/09, Legalis nr 225428).Natomiast zmiany w ustawodawstwie, wskutek przywołanego wyroku TK, nastąpiły na mocy ustawy o zmianie ustawy -- Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw z dnia 10 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1224), która weszła w życie 1 stycznia 2016 r. Najbardziej zasadnicza, ustrojowa zmiana tej nowelizacji to normatywnie nowy tryb powoływania asesorów przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Dotyczy to zarówno asesorów w sądach powszechnych (art. 106i § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych), jak też asesorów w sądach administracyjnych (art. 5 § 3 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U.2024.1267.t.j.), podczas gdy w poprzednim stanie prawnym – przed utratą mocy obowiązującej art. 135 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych - był to odpowiednio Minister Sprawiedliwości albo Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.W tej zaś sytuacji drugi ze sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej nie zawierał jakiegokolwiek umocowania w obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego wyroku stanie prawnym i z tego powodu okazał się zarzutem chybionym.Biorąc powyższe pod uwagę, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieusprawiedliwione, dlatego to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.Wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu sądowym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosek taki winien być bowiem złożony do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.)..).