Wyrok - I GSK 1025/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 215/23 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i ModeOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 215/23 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Mode
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Dudra
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 30 czerwca 2023 r. III SA/Po 215/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. (dalej: Skarżący) na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z 2 marca 2023 r. nr 58/21/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej odpowiedzialności osób trzecich za zaległości z tytułu nienależnie pobranych płatności. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Od powyższego wyroku Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. art. 58 § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 129 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, które narusza k.p.a. na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że Skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.Skarżący podniósł, że decyzja powinna zostać wysłana przez organ na adres, pod którym adresat faktycznie zamieszkuje. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzje wysłano na adres wynikający z systemu PESEL_NET oraz REGON, a także przywołał obowiązek producenta rolnego do zgłoszenia organowi każdej zmiany swoich danych, w tym adresu. Jednak postępowanie nie dotyczyło producenta rolnego, lecz odpowiedzialności członka zarządu spółki. Kluczowe znaczenie powinno mieć faktyczne posiadanie tzw. centrum życiowego pod danym adresem. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które do niego skierowano, odebrał przypadkiem, co jednak nie oznacza, że doręczenie było skuteczne. Nie został zatem zawiadomiony o wszczęciu postępowania. Brak pouczenia o konieczności zawiadomienia organu o zmianie adresu wyklucza stosowanie fikcji doręczenia pod nieaktualnym adresem.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od złożonego do akt dokumentu pełnomocnictwa.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kwestionował ocenę Sądu pierwszej instancji sposobu zastosowania przez organ odwoławczy przepisów art. 58 § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Takie sformułowanie zarzutu kasacyjnego nie mogło być uznane za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, ponieważ w kontekście przedmiotu zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia, którym było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie ocena winy strony w uchybieniu terminu do dokonania takiej czynności procesowej, nie zostało powiązane z regulacjami odnoszącymi się do ustaleń faktycznych i oceny dowodów. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany był przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej ustaleniami faktycznymi organu odwoławczego, które zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe, a oceny Sądu nie objęto podstawami kasacyjnymi. Z ustaleń tych wynikało natomiast, że doręczenie decyzji stronie uznano za skuteczne po powtórnym pozostawieniu adresatowi przez doręczyciela pocztowego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej (dokonaniu podwójnej awizacji) i niepodjęcia jej przez adresata w przepisanym terminie. Na ich tle nie można było przyjąć, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisów art. 134 (organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne), art. 129 § 1 (odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję), art. 58 § 1 (w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy), art. 8 § 1 (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania), a także art. 9 (organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek), który z uwagi na treść art. 10a ust. 1a pkt 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. na dzień wydania zaskarżonego postanowienia Dz. U. 2022 r. poz. 2157), nie znajdował zastosowania w sprawie dotyczącej odpowiedzialności osoby trzeciej.Stanowisko Skarżącego zmierzające do podważenia ustaleń faktycznych związanych ze skutecznością doręczenia decyzji o odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania spółki, a przede wszystkim wykazania bezskuteczności doręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji kończącej postępowanie, zostało wprawdzie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale nie powiązano go z wymaganą przepisami p.p.s.a. podstawą kasacyjną. Jak wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do ich uzupełnienia w zastępstwie autora skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA o sygn. akt I FSK 1846/18, III FSK 3802/21, I OSK 12128/21, II FSK 1260/22, II OSK 1136/22, I OSK 1872/23, I GSK 318/22, II GSK 1888/24, I GSK 41/25 oraz uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 10/09). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie należy do osoby spełniającej wymagania określone w art. 175 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych wymaga wskazania konkretnych przepisów (jednostek redakcyjnych aktu prawnego), które miały zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji z wyjaśnieniem, na czym dane naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto szczegółowego uzasadnienia (rozwinięcia) zarzutów poprzez wyjaśnienie, w czym zarzucane naruszenie się przejawiało i – jeżeli odnosiło się do przepisów proceduralnych, jak w kontrolowanej sprawie – wskazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu kasacyjnym nie bada się bowiem całokształtu sprawy i nie poddaje się ponownie ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Weryfikuje się tylko zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w kontekście zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, przez pryzmat powołanych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa. Od autora skargi kasacyjnej zależy, w jakim zakresie zostanie w postępowaniu kasacyjnym poddany kontroli zaskarżony wyrok, a od trafności i zasadności sformułowanych zarzutów kasacyjnych zależy wynik postępowania kasacyjnego.Podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące skuteczności doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji kończącej to postępowanie nie wykazują związku z przywołanymi wyżej przepisami k.p.a.W szczególności nie nawiązano w nich do przepisów regulujących zasady wszczynania postępowania administracyjnego z urzędu i przepisów gwarantujących stronie realizację prawa do czynnego udziału w postępowaniu (z zastrzeżeniem przepisów art. 10a ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), ani regulujących zasady doręczania korespondencji (zob. dział I rozdział 8 i dział II rozdział I k.p.a., według stanu prawnego na czas wydania decyzji z 15 lipca 2021 r.), w tym ustalenia adresu, pod który powinno nastąpić doręczenie, a ponadto nie wykazano, jaki naruszenia w tym zakresie mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Prawidłowo zwrócono uwagę w postanowieniu organu odwoławczego, że postępowanie przed organami Agencji toczyło się na zasadach określonych w k.p.a., ale z modyfikacjami określonymi w przepisach art. 10a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Na podstawie tych samych regulacji k.p.a. prowadzone było postępowanie, w którym wydana została przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji decyzja z 15 lipca 2021 r. nr 0287-00000063355/21, z tym że do objętych nią należności, z mocy odesłania z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stosowało się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Do skutecznego podważenia wyroku Sądu pierwszej instancji, poprzez wykazanie wadliwie wypełnionej funkcji kontrolnej odnośnie do oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., konieczne było podważenie ocen Sądu dotyczących skuteczności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odpowiedzialności Skarżącego za zobowiązania spółki oraz wadliwości doręczenia decyzji w przedmiocie tej odpowiedzialności, czego jednak nie zdołano uczynić. Nie sformułowano w tym zakresie żadnej podstawy kasacyjnej wskazującej na błędy popełnione przez Sąd pierwszej instancji. Dlatego wyraźnego podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia kierowanym przeciwko orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, a nie aktowi wydanemu przez organ administracji publicznej, który poddano kontroli Sądu pierwszej instancji. Postępowanie kasacyjne nie stanowi kolejnej instancji odwoławczej, w której możliwe byłoby poddanie bezpośredniej kontroli zgodności z prawem orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w jej całokształcie. Z tych też powodów argumentacja i zarzuty skargi kasacyjnej powinny w głównej mierze odnosić się do przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu lub wykazywać niedostatki argumentacji Sądu (por. wyroki NSA o sygn. akt II FSK 1260/22, III FSK 3802/21, II FSK 488/15).Ponieważ o skuteczności skargi kasacyjnej świadczą trafnie sformułowane i należycie uzasadnione zarzuty kasacyjne, a rozpatrzona skarga kasacyjna tych wymagań nie spełniała, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu jako niezawierającej usprawiedliwionej podstawy. W niepodważonych ustaleniach faktycznych nie można było przyjąć, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zgodność z prawem zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 i art. 129 § 1 k.p.a.O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu oraz uiszczoną przez niego opłatę skarbową od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..