Wyrok - I OSK 1770/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 4 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt I SA/Op 194/25 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przOddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt I SA/Op 194/25 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w prz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
poszkodowany
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
4 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jolanta Górska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 194/25, oddalił skargę R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...].Decyzją tą utrzymano w mocy, wydaną na podstawie art. 5 ust. 1-5 i ust. 6a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 654 z późn. zm.), decyzję Burmistrza Prudnika z dnia [...] października 2024 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu jednorazowego zasiłku powodziowego w kwocie 2000 zł.Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi poprzez przyjęcie, że jednorazowego zasiłku powodziowego w kwocie do 2000 zł nie może otrzymać osoba samotnie gospodarująca, poszkodowana w wyniku wystąpienia powodzi, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, która obejmuje szkody w rodzinnym ogrodzie działkowym.Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika wyznaczonego w ramach prawa pomocy wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie, skarżący zrzekł się rozprawy.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi stanowi, że rodzina lub osoba samotnie gospodarująca, w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), poszkodowana w wyniku wystąpienia powodzi, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może otrzymać jednorazowy zasiłek powodziowy w kwocie do 2 tys. zł.Stosownie przy tym do treści art. 5 ust. 2 powołanej ustawy zasiłek przyznawany jest niezależnie od dochodów rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, i nie podlega zwrotowi, z zastrzeżeniem ust. 7. Zasiłek jest przyznawany na wniosek rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, złożony w terminie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 1 ust. 2 do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy, na terenie której wnioskodawca poniósł szkodę w wyniku powodzi, albo gminy sąsiadującej, na terenie której przebywa w wyniku przeprowadzenia ewakuacji albo konieczności opuszczenia zagrożonego miejsca zamieszkania (art. 5 ust. 3). Decyzję o przyznaniu zasiłku wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), o którym mowa w ust. 3, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 2 dni od dnia wpłynięcia wniosku do organu (art. 5 ust. 4). Do wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawca dołącza oświadczenie, że w wyniku powodzi doznał szkody majątkowej wraz z określeniem jej wartości, nie ubiegał się o zasiłek na terenie innej gminy oraz że wyraża zgodę na weryfikację danych zawartych we wniosku. Oświadczenie jest składane pod rygorem poniesienia odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań (art. 5 ust. 5).Z powyższego wynika, że prawo do zasiłku powodziowego przysługuje, jeżeli spełnione zostaną następujące warunki:1) wniosek złoży rodzina, czyli osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące lub osoba samotnie gospodarująca, czyli osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe;2) rodzina lub osoba samotnie gospodarująca zostali poszkodowani w wyniku powodzi, czyli na skutek powodzi doznali szkód majątkowych lub utracili, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu;3) szkoda ta wystąpiła na terenie objętym stanem klęski żywiołowej, w gminie wskazanej w przepisach wydanych na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy powodziowej;4) celem przyznania zasiłku jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej.Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji i orzekających w sprawie organów, że brak było podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku powodziowego, gdyż złożony przez skarżącego wniosek nie dotyczył zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie ma swojej legalnej definicji w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi. Jednakże, bez wątpienia zasiłek powodziowy, o którym mowa w art. 5 ust. 1 stanowi jeden z elementów udzielania pomocy z budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego, na co wprost wskazuje treść art. 1 ust. 2 ustawy powodziowej a zatem jest elementem szeroko rozumianej pomocy społecznej realizowanej w sytuacji szczególnej - wystąpienia skutków powodzi. Dlatego też wyjaśnienie pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej" winno być dokonywane z uwzględnieniem dorobku orzeczniczego wypracowanego na potrzeby ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przy tym, jak wyjaśnia art. 39 ust. 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Określony w art. 39 ust. 2 przykładowy katalog niezbędnych potrzeb życiowych wskazuje, że są to takie potrzeby, bez zaspokojenia której osoba nie może funkcjonować. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 959/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To takie potrzeby, które są niezbędne do normalnej egzystencji, w warunkach odpowiadających godności człowieka, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1067/19 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez niezbędną potrzebę bytową należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (zob. wyrok NSA z 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 3020/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków ściśle związanych ze statusem: członka rodziny, osoby zarobkującej (pracownika, osoby wykonującej czynności zarobkowe), obywatela demokratycznego państwa prawnego (zob. M. Maciejko, P. Zborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydanie IV, LexisNexis 2013). Zasiłek powodziowy nie ma natomiast charakteru odszkodowawczego, nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa. Celem przyznania zasiłku jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej a nie przyznanie rekompensaty za poniesione szkody powodziowe.Zauważyć przy tym należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi jest decyzją o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że nawet jeżeli zostaną spełnione ustawowe przesłanki przyznania zasiłku powodziowego organ administracji nie ma obowiązku wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony, a jedynie "może" to zrobić. Ocena w tym zakresie dokonywana jest na tle konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy.Z niespornych okoliczności niniejszej sprawy wynika zaś, że złożony przez skarżącego wniosek nie dotyczył jego mieszkania przy ul. [...] w P. Skarżący domagał się przyznania zasiłku powodziowego z uwagi na zalanie działki nr [...] rej. [...], znajdującej się na terenie ogródków działkowych, wskazując, że zniszczeniu uległy: meble, sprzęt ogrodniczy (kosiarka, narzędzia ogrodnicze, uprawy ogrodowe, altana). Skarżący nie wykazał przy tym, aby działka ogrodnicza była mu niezbędna do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych.Niewątpliwie przy tym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1073) na terenie działki w rodzinnych ogrodach działkowych obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej. Stosownie zaś do treści art. 3 tej ustawy podstawowymi celami rodzinnego ogrodu działkowego jest: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uznać aby w odniesieniu do ogrodu działkowego skarżącego spełniona została przesłanka niezbędnej potrzeby bytowej w powołanym powyżej znaczeniu.Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązanych związanych z usuwaniem skutków powodzi nie zasługiwał na uwzględnienie.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.Wniosek o przyznanie wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (art. 258 – art. 261 p.p.s.a.)..).