Wyrok - II OSK 756/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D., J.G., A.K. i D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 587/22 w sprawie ze skargi A.D., J.G., A.K. i D.K. na uchwałę Rady GminUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D., J.G., A.K. i D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 587/22 w sprawie ze skargi A.D., J.G., A.K. i D.K. na uchwałę Rady Gmin
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 587/22, oddalił skargę A.D., J.G., A.K. i D.K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T., W.Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Pismem z 4 kwietnia 2022 r. D.K., A.K., J.G. oraz A.D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej powołaną uchwałę, której zarzucili naruszenie:1. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") w z w. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez naruszenie prawa własności działek [...], [...], [...], [...], [...], gmina B., obręb [...] oraz całkowite nieuwzględnienie zasady proporcjonalności, które w momencie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, w części całkowicie zmieniły swoje przeznaczenie, uniemożliwiające dalsze korzystanie z nich w sposób dotychczasowy, w szczególności objęcie istniejących zabudowań mieszkalnego planem zagospodarowania jak dla drogi publicznej;2. art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") przez uznanie drogi znajdującej się na działce [...], gmina B., obręb [...] za drogę gminną publiczną, podczas gdy jest to droga wewnętrzna, co doprowadziło do niewłaściwego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak dla drogi gminnej publicznej;3. art. 43 ust. 1 u.d.p., w przypadku uznania drogi znajdującej się na działce [...], gmina B., obręb [...], za drogę gminną publiczną przez brak uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zachowania wymaganej przepisami prawa odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni obiektu budowlanego – 6 m, podczas gdy według uchwalonego planu, miejsce przeznaczone na drogę zdecydowanie przekracza dopuszczalną odległość;4. art. 8d ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe przeprowadzenie merytorycznej dyskusji publicznej dotyczącej projektu, w szczególności brak uwzględnienia wykluczenia cyfrowego mieszkańców gminy;5. art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przez brak uwzględnienia w prognozie skutków finansowych planu zagospodarowania przestrzennego, roszczeń odszkodowawczych właścicieli, których nieruchomości znacznie straciły na wartości wskutek uchwalenia planu w związku ze zmianą istniejących terenów budowlanych na tereny przeznaczone na drogi, w szczególności brak uwzględnienia odszkodowania dotyczącego istniejącego budynku mieszkalnego, który wskutek uchwalenia planu znalazł się na terenie drogi;6. art. 32 ust. 1 u.p.z.p. przez nieprzeprowadzenie oceny aktualności studium i analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, w szczególności nieuwzględnienie wybudowania budynku mieszkalnego na działce [...], a także zabudowań na działce [...], co w konsekwencji doprowadziło do wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru przeznaczonego na drogi, na istniejącym budynku mieszkalnym;7. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy B., w części, w której ustalono drogę publiczną oznaczoną 12KLD.3 na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] gmina B., obręb [...].W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała ustaliła obszar przeznaczony na drogę o klasyfikacji 12KDL.3. na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] gmina B., obręb [...]. Dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru przyjęty uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego gminę B., nie zakładał drogi publicznej w obecnym miejscu, a także nie przewidywał drogi wewnętrznej. Wskutek zmiany planu miejscowego doszło do wyznaczenia obszaru sklasyfikowanego jako droga publiczna o oznaczeniu 12KDL.3. Skarżący są właścicielami działek nr [...], [...] i [...], [...] oraz [...], które zostały w całości lub części przeznaczone pod budowę wyżej wymienionej drogi publicznej. W przypadku działki [...] obszar drogi publicznej obejmuje także część istniejącego budynku mieszkalnego, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę w 2019 r.Zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 2021 r., zawierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu, droga oznaczona w planie symbolem 12KDL.3 jest zdaniem organu drogą gminną publiczną, co uzasadniało poszerzenie jej do szerokości 12 m, ingerując w sąsiednie działki. Zdaniem skarżących, brak jest jakiejkolwiek uchwały rady gminy, w której droga ta określona zostałaby jako droga gminna publiczna.Następnie skarżący podnieśli, że plan miejscowy narusza przepisy dotyczące odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni obiektu budowlanego. Art. 43 ust. 1 u.d.p. przewiduje odległość 6 m w przypadku drogi gminnej publicznej w terenie zabudowy. Zaskarżony plan przewiduje zaś powstanie pasa drogowego o szerokości 12 m, co powoduje przekroczenie odległości 6 m od budynku mieszkalnego. Stanowisko organu w załączniku nr 2 do uchwały, zakładające że w wyniku ewentualnej rozbudowy przedmiotowej drogi gminnej publicznej, powstanie najmniejsza wymagana przepisami wymienionego wyżej rozporządzenia jezdnia o szerokości 5,5 m, co doprowadzi do zachowania odległości 6 m, nie zasługuje na uznanie. Organ nie przedstawił wyliczeń, na jakich oparł twierdzenie, że w takim wypadku może powstać jezdnia o szerokości 5,5 mNadto zdaniem skarżących, organ nie dochował standardów organizacji dyskusji publicznej.Poza tym, w ocenie skarżących, wybudowanie na działce [...] budynku mieszkalnego, spowodowało nieaktualność Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla gminy B. w zakresie możliwości wyznaczenia drogi publicznej na działkach skarżących i działce [...]. W studium na obszarze, na którym wyznaczona została droga publiczna sklasyfikowana jako 12KDL.3., brak jest wyznaczonej drogi publicznej na działce [...] oraz działkach sąsiednich: [...], [...], [...], [...], [...], gmina B., obręb [...].W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie.Organ podniósł, że ustalając w planie przeznaczenie i zasięg przestrzenny terenu przeznaczonego pod drogę publiczną klasy lokalnej, oznaczoną na rysunku planu symbolem 12KDL.3, miał obowiązek uwzględnienia interesu publicznego, jakim było wskazanie w nim rezerwy terenu pod ewentualną rozbudowę gminnej drogi publicznej o numerze [...]. Zaliczenie przedmiotowej drogi w poczet dróg publicznych w gminie B. świadczy o istotnym znaczeniu tej drogi w kontekście funkcjonowania układu komunikacyjnego, zapewniającego dostępność terenów przeznaczonych pod zainwestowanie jak i możliwości bezpiecznego przemieszczania mieszkańców. W omawianym przypadku organ ważył z jednej strony zapewnienie możliwości późniejszej rozbudowy tej drogi publicznej do parametrów drogi o klasie funkcjonalnej lokalnej, które to parametry spełniałyby aktualne, przewidziane przepisami prawa wymogi techniczne i wymogi związane z bezpieczeństwem poruszania się po tej drodze z interesami prywatnymi właścicieli działek znajdujących się wzdłuż tej drogi, w szczególności z interesami właścicieli działek przeznaczonych pod zabudowę. W efekcie tego ważenia, wskazany na rysunku planu zasięg przestrzenny terenu przeznaczonego pod tą drogę zapewnia możliwości późniejszej rozbudowy tej drogi do wskazanej w planie miejscowym jej klasy funkcjonalnej, przy możliwie jak najmniejszej ingerencji w tereny działek z nią sąsiadujących i nie wyklucza możliwości późniejszej zabudowy żadnej z tych działek, a w szczególności działek wskazanych w tym planie miejscowym pod zabudowę.Organ wskazał też, że droga znajdująca się na działce [...] położonej w miejscowości T. jest drogą publiczną o nazwie "[...] – od [...] do drogi na [...]" zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych, która otrzymała nr [...]. W 2005 roku uchwałą nr 1066/05 Zarządu Województwa Małopolskiego z 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu wadowickiego w Województwie Małopolskim zostały nadane nowe numery drogom gminnym na obszarze powiatu wadowickiego i przedmiotowa droga otrzymała nr [...]. Droga nr [...] zaczyna się w [...] na działce nr [...] i przechodzi koło posesji, której budynek stał już w dacie uchwały z 1987 r. do granicy z miejscowością T. Zgodnie z aktualnymi danymi ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] działka nr [...] ujawniona jest w jednostce rejestrowej nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest Gmina B., posiada użytek gruntowy dr. Dalsza część drogi nr [...] to działka prywatna nr [...] i działka nr [...] położone w miejscowości T., która ujawniona była do 13 kwietnia 2022 r. w jednostce rejestrowej nr [...], w której jako właściciel ujawniony był Urząd Gminy B. – drogi powszechnego korzystania (brak podstawy prawnej nabycia), natomiast od 13 kwietnia 2022 r. w jednostce rejestrowej nr [...] jako właściciele ww. działki ujawnione są osoby fizyczne. Droga ta dochodzi do odrębnej drogi gminnej [...]-[...]-[...] nr [...], jednakże Gmina B. nie dysponuje dokumentem własności dla tej działki, dlatego jest faktycznie jej władającym. Działka nr [...] posiada użytek gruntowy dr. Już w roku 2013 skarżący wiedział, że działka [...] i [...] stanowi dojazd do jego nieruchomości – dostęp do drogi, tj. działki [...]. Gmina B. nie jest właścicielem działki drogowej jednakże nie wyklucza faktu, iż jest to droga gminna.Dalej organ zaznaczył, że wyznaczenie w planie miejscowym terenu pod drogę publiczną klasy lokalnej (12KDL.3) o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m, daje na etapie ewentualnego późniejszego projektowania tej drogi możliwość zapewnienia odległości 6 m od istniejącego na działce [...] budynku. Wskazane na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy od dróg publicznych określają dopuszczalne położenie nowych budynków w stosunku do dróg publicznych.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Sąd przyjął, że wyznaczenie drogi publicznej – 12KDL.3 na obszarze działek należących do skarżących nie narusza w sposób nieuprawniony przysługującego im prawa własności, ograniczając możliwość zagospodarowania terenu przez wprowadzenie przeznaczenia drogowego na części nieruchomości prywatnej – nieruchomości nienależącej do gminy. W ocenie Sądu przedmiotowa droga istnieje, ma jednak gruntowy charakter, a zmianie w oparciu o skarżoną uchwałę mogą ulec jej parametry.Sąd stwierdził, że prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. W przypadku braku terenów należących do gminy, po których w planie wyznaczone są drogi, obowiązkiem rady gminy jest wyznaczyć sieć dróg po terenach prywatnych. Ilekroć prawodawca lokalny czyni to w sposób racjonalny, planując taką sieć w sposób zapewniający konieczną dostępność komunikacyjną działek uzyskujących nowe przeznaczenie i wyważa przy tym interesy właścicieli gruntów, po których wyznacza drogi wewnętrzne i interesem publicznym, nie można mu zarzucić by przekroczył granice władztwa planistycznego czy też naruszył zasadę proporcjonalności.W niniejszej sprawie, organ planistyczny uzasadnił potrzebę lokalizacji drogi, jako konieczność zapewnienia dostępności terenów przeznaczonych pod zainwestowanie jak i możliwości bezpiecznego poruszania się mieszkańców gminy, ważąc jak najmniejszą ingerencję w tereny działek sąsiednich, bez wykluczenia późniejszej zabudowy żadnej z tych działek. W ocenie Sądu jest to argumentacja racjonalna, uzasadniająca tak przyjęte rozwiązanie planistyczne.Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, Sąd podniósł, iż organ planistyczny wykazał, że przedmiotowa droga ma status drogi publicznej (gminnej). Jednak nie jest to kwestia istotna. Chybione są bowiem zarzuty, że przeznaczenie drogowe w planie miejscowym może mieć jedynie teren zaliczony stosowną uchwałą rady gminy do dróg publicznych. Plan miejscowy wyznacza na przyszłość przeznaczenie danego terenu a nie jedynie odzwierciedla stan już istniejący.Dalej Sąd wskazał, że tylko właściciel działki nr [...] zarzuca, że teren projektowanej drogi obejmuje fragment już istniejącego budynku, zaznaczył przy tym, że załącznik nr 2 do skarżonej uchwały zawiera rozstrzygnięcie uwagi w tym zakresie, ze wskazaniem, że w wyniku ewentualnej rozbudowy drogi gminnej powstanie najmniejsza wymagana przepisami jezdnia o szerokości 5,5 m co doprowadzi do zachowania wymaganej odległości od istniejącej zabudowy. Uznał też, że przeznaczenie części terenu danej nieruchomości pod drogę publiczną nie skutkuje tym, że droga automatycznie tam powstanie, ani jakie będzie miała parametry. Uchwała w sprawie planu miejscowego, mimo że wskazuje na parametry dróg, to jednak nie oznacza automatycznie tego, że wszystkie drogi w przyszłości realizowane będą miały te parametry, szczególnie w sytuacji kiedy przepisy prawa dopuszczają budowę dróg zaliczonych do danej kategorii dróg publicznych w innych parametrach niż parametry podstawowe, w tym zakładane w planie, a realizacja drogi o innych parametrach jest celowa z uwagi np. na wolę zachowania dotychczasowej zabudowy – przez to też niższe koszty dla gminy związane z realizacją drogi.Z kolei zarzut braku aktualności studium jest dla Sądu niezrozumiały, albowiem przedmiotem kontroli jest uchwała w sprawie planu miejscowego, a nie studium.Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 8d u.p.z.p., wskazując że dyskusję publiczną należy prowadzić przy użyciu współczesnych metod komunikacji np. stronę internetową organu, przy czym brak ustawowego wymogu by czynić to przez Biuletyn Informacji Publicznej. Organ planistyczny nie może zakładać z góry, że osoby nieobeznane z Internetem mogą w tej dyskusji nie brać udziału. Zarzut ten sformułowany w stosunku do jednego ze skarżących – J.G. jest, zdaniem Sądu, czysto teoretyczny, ponieważ miał on pełne w tym przedmiocie informacje w związku z wsparciem innych osób.Zdaniem Sądu niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p., tj. zarzut wadliwie sporządzonej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Prognoza ta pełni funkcję informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.D., J.G., A.K. i D.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.Wyrokowi zarzucono, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."):– istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:1. błędną wykładnię art. 140 k.c. w z w. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i przyjęcie, że aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w sposób prawidłowy i nienaruszający zasad proporcjonalności wyznacza teren przewidziany pod drogę publiczną podczas gdy obecne wyznaczenie drogi publiczny w sposób oczywisty i nieproporcjonalny narusza prawa własności działek [...], [...], [...], [...], [...], gmina B., obręb [...], które w momencie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, w części całkowicie zmieniły swoje przeznaczenie, uniemożliwiające dalsze korzystanie z nich w sposób dotychczasowy, w szczególności części działek na których istnieją zabudowania mieszkalne zostały objęte planem zagospodarowania jak dla drogi publicznej;2. niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, wobec faktu, że na działce [...], gmina B., obręb [...], znajduje się budynek mieszkalny o adresie T., ul. [...] [...], który objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego dla drogi publicznej, podczas gdy zgodnie z naruszonym przepisem obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w przypadku drogi gminnej w terenie zabudowy, która to odległość nie jest zachowana przy obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, zważywszy na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniał istniejącej zabudowy domu jednorodzinnego na mapach użytych do sporządzenia planu;3. niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. oraz art. 2a ust. 2 u.d.p. przez jego niezastosowanie, wobec faktu, że zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierała istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w szczególności przez brak uwzględnienia uwag dotyczących powstania drogi publicznej na działkach [...], [...], [...], [...], [...], gmina B., obręb [...], jako uzasadnienie wskazując, że istniejąca droga jest gminną drogą publiczną, a planowana zmiana ma na celu jej rozbudowę, w sytuacji gdy przedmiotowa droga nie mogła mieć przymiotu drogi publicznej, wobec faktu, że gmina B. nie jest właścicielem nieruchomości, na której droga miałaby istnieć, co stoi w sprzeczności z art. 2a ust. 2 u.d.p.;– istotne naruszenie prawa procesowego, tj.:1. art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm. dalej: "ustawa COVID-19") przez nieprzeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pomimo złożonego w tym zakresie wniosku przez strony skarżącej i skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, co w konsekwencji doprowadziło do pogorszenia sytuacji procesowej skarżących;2. art. 147 § 1 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi pomimo, że powinna być uwzględniona, gdyż narusza określone powyżej przepisy prawa materialnego.Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną, działający w imieniu Gminy B., Wójt Gminy B., kwestionując zasadność zarzutów kasacyjnych, wniósł o oddalenie tej skargi w całości.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, przy czym jedynie pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony.Wprawdzie, co akcentuje Sąd I instancji, ustalanie zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., jest obowiązkowym elementem treści planu miejscowego, to jednak podejmowane w tym zakresie ustalenia powinny pozostawać w zgodzie z zasadami sporządzania planu miejscowego, w tym z zasadą proporcjonalności odnoszącą się do ingerencji w prawo do korzystania z nieruchomości, uzasadnianej realizacją celów publicznych. Przeznaczenie części nieruchomości skarżących kasacyjnie pod realizację inwestycji celu publicznego, polegające na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb w zakresie komunikacji w okolicznościach, w których gmina nie dysponuje w tym obszarze własnymi nieruchomościami oraz brak możliwości przyjęcia alternatywnych rozwiązań, które nie pociągałyby za sobą ingerencji w prywatną własność, mieści się w granicach wytyczonych konstytucyjną zasadą proporcjonalności, jednak pod warunkiem wyważenia skali tej ingerencji do skali potrzeb publicznych w tym zakresie. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że budowa nowych dróg byłaby w wielu przypadkach niemożliwa, gdyby miała odbywać się z zachowaniem całej dotychczasowej zabudowy. Trzeba jednak podkreślić, że rozbiórki obiektów posadowionych na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne znajdują usprawiedliwienie zwykle przy realizacji inwestycji drogowych o znaczeniu strategicznym, bądź w przypadkach zaistnienia wysokiego stopnia potrzeb społecznych w tym względzie, przy równoczesnym braku jakichkolwiek alternatywnych rozwiązań. Ze zgromadzonej w aktach dokumentacji nie wynika zaś, by powyższe przypadki miały miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.Twierdzenie Sądu I instancji, że: "przeznaczenie części terenu danej nieruchomości pod drogę publiczną nie skutkuje oczywiście tym, że droga automatycznie tam powstanie ani jakie będzie miała parametry" (s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie jest przekonujące, zwłaszcza w świetle kategorycznych ustaleń zawartych w § 23 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, z których wynika, że minimalną szerokością w liniach rozgraniczających planowanych dróg publicznych klasy KLD jest szerokość 12 m. Ten jednoznacznie brzmiący przepis aktu prawa miejscowego w czasie jego obowiązywania stanowi podstawę do realizacji planowanej inwestycji w granicach wytyczonych na rysunku planu, a więc w granicach nieruchomości należących do skarżących. To z kolei czyni koniecznym weryfikację tych ustaleń pod kątem zgodności z zasadą proporcjonalności. Odwoływanie się zaś za organem planistycznym do odpowiedzi na uwagi zawarte w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, że: "w wyniku ewentualnej rozbudowy drogi gminnej powstanie najmniejsza wymagana przepisami jezdnia o szerokości 5,5 (m – przyp. NSA) co doprowadzi do zachowania wymaganej odległości od istniejącej zabudowy" (s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), zdaje się tylko potwierdzać brak bezwzględnej konieczności realizacji inwestycji drogowej o minimalnej szerokości określonej w § 23 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały.Mając powyższe na uwadze, nie sposób uznać, że Sąd I instancji, oceniając legalność zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie, dokonał dostatecznej weryfikacji, czy ustalenia planu dotyczące drogi o symbolu 12KDL.3 mieszczą się granicach wytyczonych zasadą proporcjonalności i w tym względzie nie naruszają praw podmiotowych właścicieli skarżących plan ponad dopuszczalne granice określone w art. 140 k.c. oraz w art. 6 u.p.z.p.Wobec braku prawidłowego rozważenia powyższej kwestii, ocena zasadności drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) byłaby przedwczesna.Z kolei niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. oraz art. 2a ust. 2 u.d.p., który w swej istocie sprowadza się do zakwestionowania prawnego statusu przedmiotowej drogi. W tym względzie należy po pierwsze, podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, według którego plan miejscowy wyznacza na przyszłość przeznaczenie danego terenu, a nie jedynie odzwierciedla stan już istniejący, a więc przeznaczenie pod drogę publiczną może dotyczyć terenu, który nie posiada jeszcze takiego statusu. Po drugie, brak jest podstaw uznania za nieobowiązującą uchwały nr XIX/143/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych, załączonej przez organ do odpowiedzi na skargę. Wypada przy tym zauważyć, że przywołany w tym zarzucie art. 2a ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym: "Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.", nie obowiązywał w dacie podejmowania powyższej uchwały, został bowiem dodany przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668) i obowiązuje od 1 stycznia 1999 r.Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19 przez nieprzeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pomimo złożonego w tym zakresie wniosku przez pełnomocnika stron skarżących i skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.Otóż jak wynika z akt sprawy zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2022 r. doręczono stronom pismo, z którego wynika możliwość przeprowadzenia rozprawy na odległość po wskazaniu Sądowi adresu elektronicznego przypisanego do systemu Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej – ePUAP oraz wezwanie o podanie, czy strona wnosi o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego pisma, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. W piśmie z 14 lipca 2022 r. Wójt Gminy B., dotrzymując powyższego terminu, wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej oraz podał adres poczty elektronicznej na platformie ePUAP. Również pełnomocnik skarżących złożył we wskazanym terminie wniosek o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, przy czym nie podał adresu poczty elektronicznej na platformie ePUAP, lecz swój adres poczty elektronicznej o domenie ".com", czym nie sprostał powyższemu wezwaniu.Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności."Przepis ten, jak wynika z przytoczonego brzmienia, należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza że chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy wykazać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w zakresie wskazanym w skardze, akt prawa miejscowego nie został wydany z istotnym naruszeniem prawa, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności należało uznać, że ocena zaskarżonego wyroku w kontekście naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. okazała się przedwczesna.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę rozważy uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, uwzględniając przy tym i to, że mimo iż skarga została wniesiona w jednym piśmie (zresztą tak jak i skarga kasacyjna), to jednak wymienieni w niej skarżący wywodzą swój interes prawny z własności różnych nieruchomości. Rodzi to konieczność weryfikacji ustaleń planu pod kątem zgodności jego ustaleń z zasadą proporcjonalności odrębnie co do każdej z wskazanych w skardze nieruchomości. To, że jak podnosi Sąd I instancji, jedynie właściciel działki nr [...] zarzuca, iż teren projektowanej drogi obejmuje fragment już istniejącego budynku, nie zwalnia z dokonania oceny stopnia ingerencji w prawo własności właścicieli pozostałych działek wymienionych w skardze. Zatem nie przesądzając w obecnym stanie sprawy o stopniu ingerencji ustaleń planu, który może wykraczać poza granicę władztwa planistycznego gminy, konieczne jest w celu prawidłowego jej rozpoznania, przeprowadzenie wyżej wskazanej weryfikacji.O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a..