Wyrok - II OSK 766/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia R. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 594/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia R. z siedzibą w Z. nOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia R. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 594/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia R. z siedzibą w Z. n
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Podstawa prawna
art. 156
kpa
art. 174
ppsa
art. 134
ppsa
art. 151
ppsa
art. 106
ppsa
art. 183
ppsa
art. 193
ppsa
art. 176
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 594/22, oddalił skargę Stowarzyszenia R. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 maja 2022 r., nr SKO.GP.4000.995.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – utrzymało w mocy decyzję własną z 28 września 2021 r., SKO.GP.4000.1181.2020, odmawiającą Stowarzyszeniu R. z siedzibą w Z. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy P. z 29 maja 2019 r., nr 45/19, znak BZT.6730.52.2019, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie miejscowości L., gmina P.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie R. z siedzibą w Z., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), iż został on wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest:1. art. 156 § 1 pkt 1 on fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 54 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz w zw. z art. 64 ust. 1 ab initio u.p.z.p. przez błędną jego interpretację, która doprowadziła WSA w Poznaniu do odmowy jego zastosowania w sprawie;2. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 5 u.p.z.p., polegające na oparciu skarżonego kasacyjnie wyroku WSA w Poznaniu na błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa;3. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. i w zw. z art. 64 ust. 1 ab initio u.p.z.p. przez błędną jego interpretację i – w konsekwencji oraz w istocie rzeczy – przez błędną ich interpretację, a w konsekwencji tego błędne ich zastosowanie, polegające na odmowie zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie.Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:1. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz2. art. 151 p.p.s.a.Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w całości, uchylenie decyzji SKO w Poznaniu z 30 maja 2022 r., nr SKO.GP.4000.995.2021 oraz poprzedzającej tę decyzję decyzji SKO w Poznaniu nr SKO.GP.4000.1181.2020 z 28 września 2021 r., stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z 29 maja 2019 r., nr 45/19, znak BZT.6730.52.2019 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą (nie wiadomo jaką, ani kto ma decydować o tym, co do owej infrastruktury należy), jednocześnie orzeczenie o kosztach, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego.Pismem z 19 grudnia 2024 r. (data prezentaty 30 grudnia 2024 r.) skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie złożyło na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 17 lipca 2024 r., w której pkt 3 stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy P. z 21 marca 2019 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającej na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej w ilości 1996 stanowisk (278, 44 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny L., gmina P., powiat [...], na okoliczność zmiany okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrywania przedmiotowej skargi.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.Wszystkie trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, w której Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu podnoszonego przez skarżące Stowarzyszenie rażącego naruszenia prawa. Wypada zatem w pierwszej kolejności przypomnieć wypracowane w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. m.in. wyroki NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, 19.09.2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389; 8.04.2014 r., II FSK 1179/12, LEX nr 1454857 oraz z 12.07.2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa przesądza jego oczywistość i waga. Mając na względzie przywołane wyżej przesłanki uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, należało uznać, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wykazało by do wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29 maja 2019 r. doszło z oczywistym naruszeniem przepisów stosowanych w ich bezpośrednim rozumieniu, którego racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze przemawiałyby za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w petitum skargi kasacyjnej błędnie oznaczony jako pkt 1, zaś z dalszej jej części bezsprzecznie wynika, że chodzi tu o pkt 2 art. art. 156 § 1 k.p.a.) w zw. z art. 54 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 ab initio u.p.z.p. Źródłem naruszenia tych przepisów, według skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, miało być niedookreślenie przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy, w której jest mowa o "budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą" a następnie błędna sądowa wykładnia art. 54 pkt 1 u.p.z.p., skutkująca oddaleniem skargi. Skoro więc skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuca niewłaściwą interpretację art. 54 pkt 1 u.p.z.p., według którego w zw. z art. 64 ust. 1 ab initio u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, to już tym samym kwestionuje przesłankę oczywistości naruszenia prawa, której zaistnienie jest konieczne do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego określenie "niezbędnej infrastruktury" nie powinno budzić wątpliwości na etapie ustalania warunków zabudowy. Z decyzji tej wynika bowiem, że przedmiotem planowanego zamierzenia jest budowa budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej, natomiast niezbędna infrastruktura, to system urządzeń towarzyszących inwestycji głównej, konieczny do funkcjonowania tegoż zamierzenia zgodnie z jego gospodarczym przeznaczeniem.Również zarzucane zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 5 u.p.z.p. wiąże skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie z błędną wykładnią przytoczonych wyżej przepisów u.p.z.p. przez Sąd, kwestionując tym samym oczywistość ich naruszenia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.Dodatkowo wypada zaznaczyć, że okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstaw do twierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie podlega bowiem dyskusji, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy zaś rozumieć jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być faktycznie wykorzystywana w takim celu (zob. m.in. wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 344751; A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61; I. Zachariasz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 61). Skoro więc działka inwestycyjna ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ istnieje możliwość zrealizowania zjazdu, to ma ona w ten sposób formalnie zagwarantowany dostęp do tej drogi nawet jeżeli faktycznie odpowiedni dla danej inwestycji zjazd jeszcze nie został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. (por. wyrok NSA z 7.09.2023 r., II OSK 778/22, LEX nr 3610008 oraz wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 14/20).Także niewypełnienie warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dotyczącego uzbrojenia dla zamierzenia budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy nie może świadczyć o tym, że w tym elemencie decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wypada w tym względzie podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wobec ustalenia, że na działce sąsiedniej, która również należy do inwestora znajdują się zabudowania mieszkalne i gospodarcze zaopatrzone w media, to okoliczność ta nie przemawia bynajmniej za doszukiwaniem się (w zakresie ustaleń zawartych w kwestionowanej decyzji dotyczących uzbrojenia) rażącego naruszenia prawa.Ostatni zarzut naruszenia prawa materialnego, tak jak dwa poprzednie został podniesiony w związku z błędną, zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, wykładnią, przy czym tym razem art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. i w zw. z art. 64 ust. 1 ab initio u.p.z.p.Nie powtarzając więc przytoczonej wyżej argumentacji odnoszącej się do kwestii oczywistości naruszenia prawa, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p., jednym z elementów decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ustalenia te zostały ujęte w pkt 5 decyzji o warunkach zabudowy. Mają one charakter informacyjny i wskazują w sposób bardzo ogólny wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich i gdyby nawet przyjąć optykę skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, w ocenie którego, sprowadzają się do kilku truizmów, to ocena ta w warunkach postępowania ekstraordynaryjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie daje podstaw do uznania, że niedostatki w zakresie wskazanym przez skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia zasługują na miano rażącego naruszenia prawa.Odnosząc się zaś do obu zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.) należy stwierdzić, że nie zostały one w jakikolwiek sposób uzasadnione.Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie. Związanie granicami skargi sprawia też, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości konkretyzowania, czy też korygowania podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269; 15.03.2023 r., II OSK 991/20, LEX nr 3550102 oraz z 11.07.2024 r., II FSK 359/24, LEX nr 3743170), zaś sama kontrola kasacyjna może być prowadzona tylko w zakresie i kierunku wyznaczonym przez stronę skarżącą kasacyjnie (wyrok NSA z 9.04.2024 r., II GSK 1943/23, LEX nr 3737956).Mając powyższe na względzie nie można było uwzględnić zrzutów naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.Również wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 17 lipca 2024 r., okazał się nieskuteczny, albowiem załączona do wniosku decyzja nie odnosiła się do żadnego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W skardze kasacyjnej nie odnoszono się bowiem do kwestii obowiązywania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżonego wyroku nie można poddawać ocenie w kontekście decyzji Kolegium wydanej po jego ogłoszeniu.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.