Wyrok - VIII SA/Wa 617/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 24 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 25 czerwca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchylaUchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 25 czerwca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchyla
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Iwona Szymanowicz-Nowak
Podstawa prawna
art. 155
kpa
art. 106
kpa
art. 156
kpa
art. 104
kpa
art. 138
kpa
art. 77
kpa
art. 107
kpa
art. 145
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
UZASADNIENIE
Decyzją z 25 czerwca 2025 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji, SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. B. (dalej: skarżący, strona), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w G. [...] (dalej: Wójt, organ I instancji) z 24 marca 2025 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Wójta z 2 czerwca 2021 r. nr [...].Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Decyzją z 2 czerwca 2021 r. nr [...] Wójt ustalił na rzecz skarżącego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku stajni dla koni z częścią socjalną w obrębie [...]-W., gm. G. na działce nr ew. [...]. O wydanej decyzji powiadomiono strony postępowania. Decyzja niniejsza stała się ostateczna z dniem 14 lipca 2021 r.Wnioskiem z 14 stycznia 2025 r. skarżący, działając na podstawie art. 155 k.p.a., wystąpił o zmianę opisanej wyżej decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy. Zażądał uzupełnienia punktu 2 lit. d tiret 3 decyzji w ten sposób, że w miejsce istniejącego zapisu w postaci: "odprowadzenie ścieków - do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej według warunków operatora" wprowadzić zapis: "odprowadzenie ścieków - do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej według warunków operatora lub do lokalnych szczelnych osadników".Pismem z 10 lutego 2025 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z wniosku skarżącego w sprawie wprowadzenia zmiany w decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2021 r. nr [...]. Jednocześnie poinformował, że strony mogą w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia zapoznać się z aktami sprawy i uzyskać wyjaśnienia oraz składać wnioski i zastrzeżenia.Decyzją z 24 marca 2025 r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U, z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 106 k.p.a., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2003 r.), odmówił zmiany decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2021 r. nr [...].W jej uzasadnieniu Wójt wskazał, że zgodnie z art. 5 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399, dalej: u.u.c.p.g.) właściciel nieruchomości ma obowiązek podłączenia się do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Do przedmiotowej inwestycji doprowadzone zostało przyłącze kanalizacyjne zakończone w odległości około 3 m od części socjalnej wybudowanego budynku. Jak wynika z mapy inwentaryzacji geodezyjnej inwestor ścieki bytowe z części socjalnej budynku odprowadził do lokalnego osadnika (szamba), czym naruszył warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy z 2 czerwca 2021 r. nr [...] i pozwoleniu na budowę.Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że do kanalizacji sanitarnej mogą być odprowadzane wyłącznie ścieki socjalno-bytowe powstałe z metabolizmu człowiekai czynności pochodnych (odpływy z łazienki, mycia, prania i ubikacji). Natomiast nie można tam wprowadzać wód deszczowych, ścieków z zakładów produkcyjnych,z gospodarstw rolnych pochodzenia zwierzęcego.Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że we wniosku o zmianę decyzji Wójta z 2 czerwca 2021 r. nr [...] wskazał jako podstawę prawną do jej zmiany art. 155 k.p.a. Natomiast w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołano ww. przepisu. Według skarżącego oznacza to, że jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana bez podstawy prawnej.Z treści art. 155 k.p.a. wynika, iż dana decyzja może być uchylona lub zmieniona za zgodą strony. O ile w sprawie, jak w niniejszym przypadku, występuje więcej, niż jedna strona postępowania, organ powinien uzyskać zgodę wszystkich stron. Tymczasem Wójt nie powiadomił skarżącego, czy przed wydaniem decyzji podjął działania mające na celu uzyskanie stanowiska pozostałych stron postępowania odnośnie do wniosku skarżącego dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej nr [...] .Zdaniem skarżącego decyzja ostateczna ustalająca warunki zabudowyi zagospodarowania terenu nie była przemyślana, gdyż dopuszczała odprowadzenie ścieków z całego budynku, czyli także pochodzenia zwierzęcego, do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji nie powinien teraz utrudniać zmiany tej decyzji we wnioskowanym zakresie, gdyż skarżący nie odprowadził ścieków pochodzenia zwierzęcego do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.Na skutek rozpoznania odwołania SKO wskazaną na wstępie decyzją z 25 czerwca 2025 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgoda stron stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Decyzja podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana.Według organu odwoławczego Wójt pismem z 10 lutego 2025 r. zawiadomił strony postępowania o złożonym wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, wskazałw zawiadomieniu na zakres wnioskowanych zmian, poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o zgodzie na wnioskowane zmiany. Z akt sprawy wynika, że strony nie zajęły żadnego stanowiska, co oznacza, że nie udzieliły zgody na wnioskowaną zmianę decyzji ostatecznej.Dalej SKO wskazało, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przepis ten zawiera przesłanki, które łącznie muszą zostać spełnione, by właściwy w sprawie organ mógł rozważyć możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, SKO wskazało, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnegoi faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Organ, orzekając w trybie art. 155 k.p.a., nie jest obowiązany do prowadzenia "nowego" postępowania wyjaśniającego (dowodowego) co do stanu faktycznego weryfikowanej w tym trybie sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być bowiem dokonana tylkow granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.Następnie organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w u.p.z.p., w szczególności w art. 61 tej ustawy. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji.Według SKO żądana przez skarżącego zmiana narusza przepisy u.u.c.p.g., tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym właściciel nieruchomości zobowiązany jest do przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lubw przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określonew przepisach odrębnych.W rozpoznawanej sprawie nieruchomość posiada dostęp do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, co oznacza obowiązek przyłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Wnioskowana przez skarżącego zmiana polega na wprowadzeniu innej dodatkowej możliwości odprowadzenia ścieków, tj. lokalnych szczelnych osadników. Zdaniem Kolegium żądana zmiana nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a nadto nie wyraziły na nią zgody wszystkie strony postępowania.Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. W jego ocenie nikt ze składu orzekającego Kolegium nie zadał sobie trudu przeczytaniaz zachowaniem należytej staranności, zarówno decyzji Wójta, jak i odwołania. Podnoszony w odwołaniu zarzut, dotyczący kwalifikowanej wadliwości decyzji organuI instancji, został całkowicie zignorowany. Stwierdzono bowiem, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Wójta wskazano art. 155 k.p.a., co w oczywisty sposób jest niezgodne z obiektywnie zaistniałym stanem faktycznym i prawnym sprawy.W podstawie prawnej decyzji Wójta powołano bowiem jedynie art. 104 k.p.a. i art. 106 k.p.a. SKO poświadczyło zatem nieprawdę i na tym poświadczeniu zbudowało uzasadnienie zajętego w sprawie stanowiska. Tym samym SKO nie dokonało wszechstronnej analizy okoliczności sprawy, ani nie uzasadniło należycie, zgodniez wymogami przepisów procesowych, stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, przez co naruszyło art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z 25 czerwca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z 24 marca 2025 r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji własnej o warunkach zabudowy z 2 czerwca 2021 r. nr [...]. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że została ona wywołana wnioskiem skarżącego z 14 stycznia 2025 r. o zmianę we wskazanym zakresie - w trybie art. 155 k.p.a. – ww. decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2021 r. nr [...].Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.W pierwszej kolejności należy podnieść, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest co do zasady dopuszczalna, ponieważ pomimo że jest to decyzja związana, to w ramach jej ustaleń są elementy, których określenie pozostaje w zakresie władzy dyskrecjonalnej organu. Jako dopuszczalną bowiem należy uznać pewną modyfikację ustalonych w decyzji parametrów nowej zabudowy,o ile pozostaje to w zgodzie z innymi przepisami oraz wynika z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej (zob. wyrok NSA z 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3275/18, publ. LEX nr 3331981 i cytowane w nim wyroki NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11 i z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09). Zasadnie więc organ II instancji uznał, iż zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. co do zasady jest możliwa.Z art. 155 k.p.a. wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione następujące przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej; za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji; brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiekz nich wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji ostatecznej.Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie omawianego przepisu nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, publ. cbosa), nie może też prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a podyktowanej względami natury słusznościowej czy celowościowej.Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, bowiem nie rozważył przesłanek z art. 155 k.p.a., który był podstawą wszczęcia postępowania wskazaną we wniosku strony. Wbrew stanowisku Kolegium (strona 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) w podstawie prawnej decyzji Wójta nie wskazano przepisu art. 155 k.p.a. Powołano jedynie art. 104 k.p.a. i art. 106 k.p.a., jak również przepisy u.p.z.p.i rozporządzenia z 2003 r., które sugerowały, że wnioskowana zmiana decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy rozpoznawana była nie w trybie nadzwyczajnym, tylko w trybie zwykłym ("od nowa"), co jest niedopuszczalne. Wójt równieżw uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do przesłanek z art. 155 k.p.a.; poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że wnioskowana zmiana nie znajduje oparcia w przepisach prawa.Natomiast organ II instancji wprawdzie odniósł się do wnioskowanej podstawy prawnej, ale błędnie ocenił, że strony postępowania nie udzieliły zgody na zmianę decyzji. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, z zawiadomienia Wójta z 10 lutego 2025 r. znak: [...] nie wynika, aby ten organ wskazał zakres wnioskowanej przez skarżącego zmiany oraz zobowiązał strony postępowania do wypowiedzenia się, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji ostatecznej.Jak trafnie wskazało Kolegium, zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 15.). Natomiast kwestia zgody stron nie została prawidłowo wyjaśniona przez Wójta, a Kolegium orzekało na podstawie błędnej oceny, że strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę decyzji ostatecznej.W związku z powyższymi wadami postępowania (naruszenie art. 155 k.p.a.w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) Sąd uznał za zasadne i konieczne uchylenie decyzji zarówno organu I instancji, jak i organu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy, działając na podstawie art. 153 p.p.s.a., rozpatrzą wniosek skarżącego na podstawie art. 155 k.p.a., analizując wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu. W szczególności ustalą, czy strony postępowania wyrażają zgodę na wnioskowaną przez skarżącego zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jak również czy za zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a..