Wyrok - I GSK 870/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1423/22 w sprawie ze skargi "G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp. j. w W. na aOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1423/22 w sprawie ze skargi "G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp. j. w W. na a
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
pokrzywdzony
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Dudra
Podstawa prawna
art. 8
kpa
art. 3
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 193
ppsa
art. 141
ppsa
art. 176
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1423/22 – w sprawie ze skargi "G. Sp. z. o. o." Sp. j. w W. (dalej: skarżąca lub spółka) na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (dalej: organ lub Dyrektor WUP) z dnia 25 marca 2021 r., nr FGŚP.III.4220.21269.2020.MZ w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – uchylił zaskarżony akt.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor WUP, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:a) art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15gga ustawy z 2 marca 2002 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa Covid) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że kryterium prowadzenia przez przedsiębiorcę przeważającej działalności oznaczonej kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 wskazanym w art. 15gga może być weryfikowane na podstawie innych niż cytowane przepisy dokumentów i danych, oraz pominięcie faktu, że przepis kryterium przeważającej działalności odnosi się wprost do przedsiębiorcy i zapisu ujawnionego w rejestrze REGON;b) art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 15gga ustawy Covid poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie trybu weryfikacji kodu Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 przeważającej działalności gospodarczej przedsiębiorcy, w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę niespełniania przez skarżącą jednej z ustawowych przesłanek uzyskania wsparcia przewidzianego ustawą tj. konieczności ustalenia przeważającej działalności przedsiębiorcy na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.;c) art. 146 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz art. 42 ust. 5 ustawy o statystyce publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przepisów, w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę obowiązku ciążącego na podmiotach wpisanych do rejestru w postaci zgłoszenia zmiany w zakresie przeważającej działalności i negatywnych konsekwencji wynikających z zaniechania tej czynności.2) Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem oraz art. 8 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie powołanej w skarżonym wyroku zasady równości wobec prawa.W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego i przeprowadzeni rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.Zasadniczy spór w sprawie dotyczy wykładni oraz stosowania przepisów zawartych w art. 15gga ustawy Covid (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, iż dotyczy to unormowań zawartych w ust. 1 i 2 powołanej w petitum regulacji), z których wynika, że warunkiem uzyskania pomocy jest prowadzenie przez przedsiębiorcę na dzień 30 września 2020 r. określonych rodzajów przeważającej działalności oznaczonych wskazanymi kodami Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), a spełnianie tego warunku dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na ww. dzień.Powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno na gruncie ww. regulacji ustawy Covid (v. np. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2023 r., I GSK 1279/22; z 17 stycznia 2024 r., I GSK 1883/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże), jak też innych przepisów ustawy Covid przewidujących analogiczne warunki udzielenia pomocy (m.in. wyroki NSA: z 15 września 2021 r., I GSK 430/21; z 2 grudnia 2022 r., I GSK 1746/22; z 10 marca 2023 r., I GSK 1972/22; z 17 grudnia 2024 r., I GSK 1155/21). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela dotychczasowe stanowisko NSA, zgodnie z którym określone w przepisach ustawy Covid warunki udzielenia pomocy oraz sposób ich weryfikacji przez organ nie mogą być interpretowane wyłącznie literalnie, prowadzi to bowiem do nieakceptowalnych skutków z punktu widzenia zasad państwa demokratycznego oraz celu ustanowionych regulacji prawnych. Weryfikacja przeważającej działalności gospodarczej za pomocą rejestru REGON powinna odbywać się zatem pomocniczo by ułatwić i przyspieszyć proces weryfikacji, nie może być jednak wiążąca i ostateczna.Wskazać trzeba, że dofinansowanie miejsc pracy zostało przewidziane w art. 15gga ustawy Covid ze względu na fakt, iż przedsiębiorcy bardzo dotkliwie odczuli skutki światowej pandemii koronawirusa. Biorąc zatem pod uwagę wykładnię celowościową ustawy Covid, w obliczu światowej pandemii i konieczności udzielenia pomocy dla przedsiębiorców zagrożonych kryzysem gospodarczym, rozstrzygnięcia w przedmiocie pomocy w postaci dofinansowania ochrony miejsc pracy powinny być objęte jak najszerszą ochroną sądowoadministracyjną. Nie może bowiem w demokratycznym państwie prawa dochodzić do sytuacji, w której podmioty administracji publicznej z jednej strony zakazują bądź znacząco ograniczają prowadzenie działalności gospodarczej (w niniejszej sprawie dotyczy to działalności o kodzie PKD 5610A - Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, wskazanej przez skarżącą jako działalność przeważająca), a z drugiej strony pozbawiają wsparcia ze względu na nieścisłości w rejestrze statystycznym. Przepis art. 15gga ustawy Covid powinien być tak interpretowany, by wsparcie państwa stanowiło rekompensatę za wprowadzenie zakazów prowadzenia działalności, w tym działalności gastronomicznej. Więcej, przepisy ustawy Covid powinny być interpretowane z uwzględnieniem interesu przedsiębiorców w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do instytucji państwowych.Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że weryfikacja przeważającej działalności gospodarczej za pomocą rejestru REGON powinna odbywać się pomocniczo by ułatwić i przyspieszyć proces weryfikacji, nie może być jednak niepodważalna, szczególnie wówczas gdy ubiegający się o pomoc wykazuje dowody na potwierdzenie rodzaju rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności, w związku z którą wsparcie przysługuje. Celem ustawodawcy było niewątpliwie udzielenie przedsiębiorcom szybkiej pomocy finansowej, jednakże w efekcie wielu przedsiębiorców zostało pokrzywdzonych przez taki system weryfikacji. Do tej pory rejestr REGON służył wyłącznie celom statystycznym i nie było żadnych sankcji za nieprawidłowości ujawnione w tym rejestrze a stanem faktycznym. Dyrektor WUP kierując się uznaniem administracyjnym powinien wyważyć interes jednostki i interes publiczny, który dla obu stron jest zbieżny.Informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on więc stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane. Dane zawarte w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą zatem nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - (Dz.U. poz. 1885 z późn. zm.), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki, dana działalność przeważająca.Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 15gga ust. 1 ustawy Covid, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON. Ocena czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne, mające na celu uproszczenie postępowania o dofinansowanie. W sprawie trafnie zatem WSA skonstatował, że organ winien ustalić na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału, w tym przedstawionych przez wnioskodawcę, jaką faktycznie - jako przeważającą działalność - skarżąca spółka prowadziła na dzień 30 września 2020 r. Konsekwencją stwierdzenia, że działalnością tą była działalnością o kodzie PKD 5610A, powinno być udzielenie wnioskowanego dofinansowania.Wprowadzane przez prawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a działania podjęte na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i dofinansowanie wynagrodzenia pracowników przewidziane w art. 15gga ust. 1 ustawy Covid jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych, na co wskazywała spółka poprzez załączenie informacji o wystąpieniu o zmianę wpisu w rejestrze. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe i skarżąca mogła ustawowe przesłanki wykazać wszelkimi środkami dowodowymi, w tym podważając formalne znaczenie klasyfikacji działalności w rejestrze podmiotów REGON.Mając powyższe na uwadze, na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty zgłoszone w pkt 1 a) i b) petitum skargi kasacyjnej.Wyrażonego stanowiska odnośnie do interpretacji oraz stosowania art. 15gga ustawy Covid nie mógł podważyć zarzut pominięcia w sprawie przez Sąd I instancji art. 17 ust. 2 ustawy o KRS (zarzut z pkt 1c] petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z tą regulacją: Jeżeli dane wpisano do Rejestru niezgodnie ze zgłoszeniem podmiotu lub bez tego zgłoszenia, podmiot ten nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie organ oprócz przywołania ww. regulacji nie wskazuje na czym polegał jego zdaniem błąd subsumpcji. W tym względzie wyjaśnić trzeba - mając na uwadze dyspozycję art. 174 pkt 1 in fine w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - że autor skargi kasacyjnej wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie regulacji (które może przejawiać się także w pominięciu przepisu) zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego wskazywany przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej) miał zastosowanie w sprawie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, przy czym w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Tego jednak skarżący kasacyjnie organ nie wykazał. Abstrahując od wskazanych wad uzasadnienia zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał dodatkowe wyjaśnienie, że autor skargi kasacyjnie pominął istotę unormowania zawartego w art. 17 ustawy o KRS. Zaznaczenia bowiem wymaga, że zgodnie z jego ust. 1 domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Domniemanie to jednak ma charakter formalny i jest wzruszalne (v. np. postanowienie SN z 14 grudnia 2022 r., III CZ 406/22; wyrok SN z 12 stycznia 2022 r., II CSKP 212/22). Stąd też aktualne i w tym zakresie są wcześniejsze ustalenia, poczynione w odniesieniu do traktowania danych zawartych w rejestrze REGON w przedmiocie wykazanego rodzaju działalności gospodarczej.Ocenie merytorycznej nie poddawał się zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a to z uwagi na brak jakiegokolwiek jego uzasadnienia. To zaś oznacza, że jest bezskuteczny.Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nie może zatem - mając na uwadze wymogi wynikające z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - w zastępstwie skarżącego kasacyjnie zastępować go, czy to w zakresie precyzowania zarzutów naruszenia prawa procesowego, czy też uzasadnienia w zakresie postawionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu. Wskazania wymaga, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag, stwierdzić należało, że skarżący kasacyjnie organ nie wykazał zarówno na czym naruszenie miałoby polegać, jak i tego jakie miało ono wpływ na wynik sprawy w znaczeniu w jakim przedstawiono to powyżej.Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).