Wyrok - I OSK 1841/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 września 2025
Teza
Oddalono skargi kasacyjne. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant inspektor sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Śląskiego i P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 291/22 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Wojewody ŚlOddalono skargi kasacyjne. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant inspektor sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Śląskiego i P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 291/22 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Wojewody Śl
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
odszkodowanie
Role w sprawie
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jolanta Górska
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 174
ppsa
art. 135
ppsa
art. 141
ppsa
art. 151
ppsa
art. 188
ppsa
art. 185
ppsa
art. 176
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargi kasacyjne
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 291/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.B. na decyzję Wojewody Śląskiego z 22 grudnia 2021 r. nr NWXIV.7581.2.33.2020 w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości i użyteczności nieruchomości, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 31 lipca 2020 r. nr. WS.NSP.6853.1.2020; w punkcie 2. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku W.B. (dalej: skarżący), decyzją z 31 lipca 2020 r. nr WS.NSP.6853.1.2020, w punkcie 1 odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości i użyteczności działki nr [...] o powierzchni [...] m2, obr. [...], posiadającej urządzoną Księgę Wieczystą nr [...] z powodu budowy urządzeń przesyłowych, tj. linii 220 kV [...] na odcinku przebiegającym przez teren miasta [...], na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia 17 lutego 1976 r. nr 4 (znak 420-20/75/76); w punkcie 2 odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód (tj. odszkodowania w pełnym zakresie obejmującego rzeczywiste straty i utracone korzyści) na ww. działce.Wojewoda Śląski decyzją z 22 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ powołał się na uchwałę NSA z 22 lutego 2021 r. o sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że nie ma przeszkód w kontrolowanej sprawie do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za ograniczenie korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w związku z decyzją z 17 stycznia 1976 r., o ile spełnione zostaną przesłanki ustawowe do ustalenia i wypłaty odszkodowania na gruncie powołanej powyżej regulacji oraz przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już wypłacone. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że w dacie wydania decyzji o lokalizacji linii elektroenergetycznych właścicielami działki nr [...] byli A. i M.B., którzy nabyli to prawo z mocy prawa z dniem 1 listopada 1971 r. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co potwierdzono aktem własności z dnia 30 marca 1977 r. nr [...]. Wojewoda uznał również, że Wnioskodawca, jako spadkobierca po poprzednich właścicielach legitymuje się prawem do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie przy zastosowaniu obecnie obowiązujących przepisów. Przyjął również, że w związku z wydaniem decyzji z 17 stycznia 1976 r. nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie ówczesnym właścicielom nieruchomości, a roszczenie o jego uzyskanie nie uległo przedawnieniu (ustawodawca nie ograniczył czasu jego dochodzenia). Wyraził przy tym stanowisko, że wybudowanie linii elektroenergetycznej wpłynęło na ograniczenie prawa własności. Jednak ze względu na fakt, że w czasie realizacji inwestycji przedmiotowa działka przeznaczona była w miejscowym planie pod drogę ekspresową, to realizacja linii napowietrznej nie wpłynęła na zmianę jej wartości. Tym samym organ odwoławczy zaakceptował prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wojewoda dodał, że przeznaczenie nieruchomości przede wszystkim ustalane jest w oparciu o miejscowy plan (art. 154 ust. 1 u.g.n.), a nie jego rzeczywiste wykorzystywanie. Podkreślił również, że wysokość odszkodowania nie może odpowiadać w niniejszej sprawie równowartości działki – jak żąda tego pełnomocnik - gdyż nie doszło do pozbawienia prawa własności, a jedynie jego ograniczenia.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Wojewody z 22 grudnia 2021 r., którą odmówiono Skarżącemu ustalenia i wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości i użyteczności nieruchomości, co zostało spowodowane realizacją urządzeń przesyłowych (napowietrznej linii elektroenergetycznej) oraz za poniesione szkody z tego tytułu. Poza sporem jest, w ocenie Sądu I instancji, to, że wykonanie wspomnianych urządzeń przesyłowych doprowadziło do ograniczenia własności Wnioskodawcy. Kwestią sporną jest natomiast, czy przeznaczenie działki, której dotyczy wniosek o odszkodowanie, winno być ustalane w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie ograniczenia prawa, czy też należy wziąć pod uwagę ówczesne jej zagospodarowanie. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż wpływa na ocenę, czy realizacja linii elektroenergetycznych doprowadziła do zmiany wartości nieruchomości Skarżącego.Sąd wyjaśnił, że inwestycja ograniczająca własność działki nr [...] została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji nr 4 Naczelnika Miasta [...] z 17 stycznia 1976 r. znak 420-20/75/76, którą wydano na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64; dalej: "ustawa z 1958 r.").Sąd I instancji powołał się na uchwałę NSA z 22 lutego 2021 r. o sygn. akt I OPS 1/20, w której wyrażono pogląd, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. NSA opowiedział się za stosowaniem w tego przypadkach aktualnie obowiązujących przepisów regulujących zasady ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu pozbawienia lub ograniczenia prawa własności (jej wywłaszczenia). W tej sprawie działka nr [...] w części była darowana Skarżącemu przez rodziców, a w części nabył ją w drodze spadkobrania po obojgu rodziców. Finalnie ugodą z dnia 28 października 1996 r. zawartą przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. akt [...]) stał się jej jedynym właścicielem. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n. (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.), a ponadto gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.).Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 1 zd. 2 u.g.n. w przypadku gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, wtedy też przepis art. 134 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest co do zasady wartość rynkowa (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Wynika stąd, że art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18, Lex nr 2769121). Nie ma on zastosowania, gdy zgodne z celem wywłaszczenia przeznaczenie nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości w porównaniu z aktualnym przeznaczeniem, co może często mieć miejsce w przypadku wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne, m.in. gdy przeznaczenie w planie miejscowym jest takie samo, jak przeznaczenie wedle celu wywłaszczenia. W takich przypadkach stosuje się art. 134 ust. 3 u.g.n. i poprzedzające go ust. 1-2 tego artykułu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 496/20, Lex nr 3173776).Sąd stwierdził, że podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegły dokonał oszacowania przedmiotowej nieruchomości przyjmując, że jest to działka drogowa, zgodnie z przeznaczeniem określonym w Planie Zespołu Jednostek Osadniczych Powiatu [...].W ocenie Sądu I instancji, w myśl zasady wyrażonej w art. 134 ust. 3 w związku z art. 130 ust. 1 zd. 2 u.g.n. przy ustalaniu wartości nieruchomości dla potrzeb odszkodowania należy brać pod uwagę przede wszystkim sposób jej użytkowania z dnia pozbawienia lub ograniczenia prawa. Odstępstwo od tej reguły dopuszczalne jest tylko i wyłącznie w przypadku, gdy sposób użytkowania zgodny z celem wywłaszczenia wpływa na podwyższenie wartości nieruchomości. Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy winien w pierwszej kolejności dokonać ustalenia faktycznego sposobu zagospodarowania działki nr [...] w dniu ograniczenia prawa, tj. 17 stycznia 1976 r. W odniesieniu do ograniczenia prawa niezasadnym wydaje się badanie, czy alternatywny sposób użytkowania nieruchomości wynikający z realizacji celu publicznego wpłynie pozytywnie na jej wartość dla ewentualnego zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. W odniesieniu do ograniczenia prawa związanego z wykonaniem linii elektroenergetycznych trudno sobie wyobrazić, aby takie działania mogły wpłynąć na poprawę walorów działki. Dlatego w tego rodzaju przypadkach najczęściej podstawą dla określenia wartości będzie art. 134 ust. 3 u.g.n.W konsekwencji tego, w ocenie Sądu I instancji, należało dokonać oceny wpływu lokalizacji urządzeń przesyłowych na wartość nieruchomości według sposobu jej użytkowania w dniu 17 stycznia 1976 r., a nie jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji uznał zatem, że naruszono art. 134 ust. 1, 3 i 4 u.g.n.Sąd I instancji wyjaśnił też, że organ odwoławczy uzasadniając prawidłowość założenia rzeczoznawcy majątkowego wskazał na art. 154 ust. 1 u.g.n., w którym stwierdza się, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepis ten jednak wskazuje na przeznaczenie nieruchomości, jako jeden z elementów, który ma wpływ na wybór podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Czym innym jest natomiast określenie podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, które jest warunkowane wartością nieruchomości ustalanej zgodnie z wytycznymi wypływającymi z art. 134 u.g.n.Analiza operatu szacunkowego, w ocenie Sądu I instancji, prowadziła do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy dopuścił się błędu metodologicznego. Mianowicie przeprowadzone przez niego szacowanie wartości nieruchomości odnosi się wyłącznie do terenu niezbudowanego, nad którym przebiegają napowietrzne linie elektroenergetyczne, a którego powierzchnie określono jako 2.107 m2. Zatem opracowaniem nie została objęta zabudowana część działki nr [...]. Taki sposób podejścia wypacza wynik operatu szacunkowego. Otóż art. 130 ust. 2, czy też art. 134 u.g.n. odwołuje się do wartości nieruchomości, jako całości. Żadne z uregulowań nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że wpływ ograniczenia prawa na wartość nieruchomości ustala się tylko w odniesieniu do tej części, która bezpośrednio jest tym dotknięta (w badanym przypadku, nad którą przebiegają linie elektroenergetyczne). Zaistnienie przeszkód w pełnym wykorzystywaniu nieruchomości ma znaczenie dla całej nieruchomości, a nie tylko tego jej wycinka, którego te ograniczenia dotyczą.W tej sytuacji operat szacunkowy zawierający opisane wyżej nieprawidłowości, będąc kluczowym dowodem w sprawie, nie mógł stanowić podstawy dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ I instancji winien zatem w toku ponownego rozpatrywania wniosku Skarżącego uwzględnić poczynione wcześniej uwagi i wskazania, a w szczególności te dotyczące ustalenia sposobu wykorzystywania nieruchomości w chwili ograniczenia prawa, jak również zasad ustalenia wartości nieruchomości.Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie oprócz błędnej wykładni prawa materialnego naruszyły również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.).W sprawie wniesiono dwie skargi kasacyjne:Wojewoda Śląski zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez:- błędną wykładnię art. 134 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n., polegającą na mylnym uznaniu, że normy te nakazują ustalać wartość nieruchomości dla celów odszkodowania w oparciu o faktyczne zagospodarowanie nieruchomości i przyjęciu, że oceny wpływu lokalizacji urządzeń przesyłowych na wartość nieruchomości należało dokonać według sposobu faktycznego użytkowania nieruchomości, a nie jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,- błędną wykładnię art. 154 ust. 1-3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ustanawia sposobu określenia przeznaczenia nieruchomości w warunkach art. 134 ust. 1- 4 u.g.n. w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n. i uznanie, że przeznaczenie działki w planie miejscowym nie ma znaczenia, a decydujące znaczenie ma faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, podczas gdy art. 154 u.g.n. reguluje treść pojęcia przeznaczenie nieruchomości i stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (ust. 1), natomiast w braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), a dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3), co doprowadziło Sąd I instancji do mylnego uznania, że art. 154 u,g.n. nie znajduje w tym przypadku zastosowania.Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:[pic] naruszenie art. 145 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że organy administracji naruszyły wymienione wyżej przepisy prawa materialnego,[pic] naruszenie art. 145 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, podczas gdy organy prawidłowo uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i mógł stanowić dowód w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym,[pic] naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia orzeczenia uniemożliwiającej dokonanie w tym zakresie kontroli instancyjnej wyroku, poprzez zarzucenie organom naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n., który to przepis nie był stosowany przez organy administracji, jednocześnie przyznając, że art. 134 ust. 4 u.g.n. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania,[pic] naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nieoddaleniu skargi na decyzję Wojewody Śląskiego, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, został wszechstronnie rozpatrzony i potwierdza prawidłowość wydanej decyzji.Mając powyższe na uwadze Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie w całości skargi złożonej przez W.B., ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosły również P. S.A. w K.Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:- art. 65 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 5 p.p.s.a. poprzez doręczenie wyroku z uzasadnieniem stronie pomimo prawidłowego ustanowienia pełnomocnika, co uniemożliwiło skarżącemu obronę jego praw zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, mimo iż dokonały prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe i świadczą o tym, że Sąd I instancji przy bezspornym stanie faktycznym i prawnym dokonał błędnej kontroli zaskarżonej decyzji zlecając jeszcze raz przeprowadzenie czynności, które, co wynika z akt sprawy, przeprowadzone zostały prawidłowo;Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego:- art. 157 w zw. z art. 154 u.g.n. przez przyjęcie, że Wojewoda jako organ odwoławczy mógł wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego,- art. 157 w zw. z art. 154, art. 134 i art. 124 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż dokonanie wyliczeń zawartych w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego nastąpiło niezgodnie z tymi przepisami, wskazanie, że należało dokonać oceny wpływu lokalizacji urządzeń przesyłowych na wartość nieruchomości według sposobu jej użytkowania w dniu 17 stycznia 1976 r., a nie jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; przyjęcie, że żadne z uregulowań nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że wpływ ograniczenia prawa na wartość nieruchomości ustala się tylko w odniesieniu do tej części, która bezpośrednio jest tym dotknięta.Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W odpowiedzi na skargę skarżący W.B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego oraz zasądzenie na jego rzecz od Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.W tym miejscu zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej P. podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 65 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 67 § 5 p.p.s.a. co uniemożliwiło temu skarżącemu, w jego ocenie, obronę jego praw zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do wskazanego zarzutu należy stwierdzić, że uchybienie którego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dopuścił się sąd pierwszej instancji, doręczając odpis zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem bezpośrednio spółce zamiast jej pełnomocnikowi, nie miało wpływu na wynik sprawy. Powyższe nie wpłynęło bowiem na treść zaskarżonego wyroku, ani nie ograniczyło prawa strony do jego zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym. Odpis wyroku sądu pierwszej instancji został wraz z uzasadnieniem doręczony spółce 5 lipca 2022 r. Skarga kasacyjna została przez pełnomocnika Spółki sporządzona i podpisana 2 sierpnia 2022 r., a więc jeszcze na kilka dni przed upływem terminu, o którym mowa art. 177 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji nie zasługują na uwzględnienie argumenty, że skrócenie czasu, jaki pełnomocnik miał na przygotowanie skargi kasacyjnej, miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto nie sposób uznać za zasadny zarzut doręczenia przez Sąd I instancji uczestnikowi postępowania na adres jego siedziby w sytuacji, gdy pełnomocnik strony nie uczestniczył w postępowaniu przed Sądem I instancji, nie złożył również po doręczeniu spółce odpisu skargi, stosownego pełnomocnictwa do działania przed sądem administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik złożył pełnomocnictwo do sprawy łącznie z wniesioną skargą kasacyjną. Tym samym dopiero od wniesienia tego pisma dopełnił obowiązku o którym jest mowa w art. 29 p.p.s.a.Wniesione skargi kasacyjne, w zasadniczej części, oparte są na tożsamych zarzutach, dotyczących przede wszystkim naruszenia art. 130, 134 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a.W skardze kasacyjnej P. S.A. w K. odwołano się do dwóch podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), jednakże zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały prawidłowo sformułowane. Jest to o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Błędne skonstruowanie zarzutów uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia (sporządzany przez zawodowego pełnomocnika), dlatego rozpoznanie zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Prawidłowe przytoczenie i sformułowanie podstaw kasacyjnych musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1926/22 – dostępny w CBOSA). Nie jest zatem prawidłowe wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie przez Sąd I instancji prawa bez wskazania konkretnych przepisów prawa, czyli jednostek redakcyjnych aktu prawnego. W tej skardze kasacyjnej powołano się natomiast na przepisy (art. 154, 157, 134, 124 u.g.n.) bez podania który dokładnie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis został naruszony. Uniemożliwia to kontrolę Sądu w tym zakresie.Skarga kasacyjna Wojewody Śląskiego oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych poprawnie zredagowanych, tym niemniej zarzuty w niej powołane pozostają ze sobą w związku i zostaną rozpoznane łącznie.Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiony w obu skargach kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzje i decyzję ją poprzedzającą. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Po trzecie, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdyby w świetle akt danej sprawy oraz istotnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji mogło, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). W tym kontekście nie można podzielić argumentacji Wojewody Śląskiego o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia orzeczenia Sądu poprzez zarzucenie organom naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. w sytuacji, gdy Sąd I instancji wyraźnie wskazał na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 134 ust. 4 u.g.n. i w tej mierze podzielił stanowisko organu. Z kolei skarga kasacyjna Spółki, łącząca wspomniany zarzut z zarzutem naruszenia art. 153 p,p.s.a., odwołuje się do oceny stanu faktycznego i prawnego dokonanej przez Sąd I instancji, a zatem wykracza poza granice art. 141 § 4 p.p.s.a.Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 134 ust. 3 u.g.n. przez błędną jego wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny przed rozwinięciem oceny tego zarzutu wskazuje, że zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W myśl zaś art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Powyższy przepis określa podstawowe reguły, którymi kieruje się organ (w tym biegły sporządzając operat szacunkowy) przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podstawą ustalenia odszkodowania jest zatem sposób użytkowania nieruchomości, bowiem kryterium to często ma decydujący wypływ na ostateczną wartość odszkodowania. Zasadniczo zatem wartość nieruchomości powinna być adekwatna do aktualnego sposobu jej użytkowania. To powoduje oczywiście konieczność ustalenia tego sposobu, na podstawie stosownych w tym względzie dokumentów oraz w ramach oględzin nieruchomości. Taki sposób określania wartości nieruchomości służy bowiem wynagrodzeniu osobie wywłaszczanej utraty możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w taki sposób, w jaki osoba ta wykonywała swoje prawo, jako wyraz najbardziej dla niej użytecznego sposobu w danym czasie. Odnosząc się do uzasadnienia powyższego zarzutu, wskazać należy, że dokonując wykładni przepisu nie można pomijać jego części, byłoby to bowiem niezgodne z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Wobec powyższego wyrażenie: "aktualnego sposobu jej użytkowania" ujęte w art. 134 ust. 3 u.g.n., określa w sposób wyraźny jaki stan nieruchomości winien być podstawą do ustalenia odszkodowania. Aktualny sposób użytkowania nie jest również synonimem użytkowania zgodnego z przeznaczeniem w planie miejscowym. Są to bowiem odrębne pojęcia.Wykładni przepisu art. 134 ust. 3 u.g.n. nie można też dokonywać w oderwaniu od treści art. 134 ust. 4 u.g.n. Oba te przepisy odnoszą się do tzw. zasady korzyści, która chroni osoby wywłaszczane w sytuacji pozbawienia ich prawa własności, czy też ograniczenia prawa własności nieruchomości. W tym kontekście zasada korzyści ujęta w art. 134 ust. 3 u.g.n. w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, pozwala na ustalenie odszkodowania adekwatnego do poniesionej straty. Osoba wywłaszczana traci bowiem możliwość korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, niezależnie od przeznaczenia danej nieruchomości w planie miejscowym.Art. 154 u.g.n. w dacie wydawania zaskarżonej decyzji miał następującą treść: 1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. 2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.Powołany przepis art. 154 ust. 1-3 u.g.n. skierowany został do rzeczoznawcy majątkowego, wskazując go jako osobę odpowiedzialną za wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Przepis ten jest jednocześnie jedyną normą zawartą w u.g.n., która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do ustalenia jej wartości . Z jego treści wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis art. 154 ust. 1-3 u.g.n. nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości o którym mowa w ust. 2, a przypadku jego braku faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.Mimo tak ukształtowanego przepisu art. 154 ust. 3 u.g.n., art. 134 i art. 154 u.g.n. nie można stosować zamiennie. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji art. 134 u.g.n. stanowi podstawę ustalenia odszkodowania, zaś art. 154 u.g.n. odwołuje się do wiedzy fachowej rzeczoznawcy majątkowego obowiązanego do przyjęcia odpowiedniej metody wyceny. Przeznaczenie nieruchomości wymienione w art. 154 u.g.n. jest tylko jednym z kryteriów mających znaczenie w doborze właściwej metody, nie odnosi się natomiast do podstawy oszacowania. Brak planu miejscowego, w kontekście ww. przepisu oznacza jedynie konieczność ewentualnej modyfikacji wyboru metody czy podejścia w celu oszacowania wartości nieruchomości.Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 154 ust. 3 u.g.n. należy ocenić jako niezasadny. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., skoro podstawowy dowód w sprawie nie został sporządzony prawidłowo.Końcowo, wyjaśnić także należy, że trafne jest stanowisko Sądu I instancji co do konieczności uwzględnienia w procesie wyceny całej nieruchomości objętej decyzją o ograniczeniu sposobu użytkowania. Istotnie, jak wskazał Sąd I instancji, zarówno art. 130 ust. 2, jak również art. 134 u.g.n. odwołują się do wartości nieruchomości jako całości. Ograniczenie wyceny do części nieruchomości, jest oczywiście możliwe, np. w przypadku nieruchomości o dużej powierzchni, o zróżnicowanym wykorzystaniu, jednakże rzeczoznawca majątkowy w operacie winien był wykazać brak wpływu tego ograniczenia na sposób korzystania z całej nieruchomości, jak również brak wpływu na wysokość odszkodowania.Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..