Wyrok - II GSK 1881/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Kara administracyjna, Sprawy jakości, certyfikacja, dozór. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "L." Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1218/25 w sprawie ze sprzeciwu "L." Sp. z o.o. w N. od decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 13 marca 2025 r. znak BOL.610.210.2024 w przedmiocie kary pieniężnOddalono skargę kasacyjną. Kara administracyjna, Sprawy jakości, certyfikacja, dozór. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "L." Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1218/25 w sprawie ze sprzeciwu "L." Sp. z o.o. w N. od decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 13 marca 2025 r. znak BOL.610.210.2024 w przedmiocie kary pieniężn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Zalewski
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1218/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw L. sp. z o.o. z siedzibą w N. od decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 13 marca 2025 r. nr BOL.610.210.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej.II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:1. Decyzją z dnia 23 września 2024 r., nr 48/Kgr/kp/2024 Lubelski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych - na podstawie ustaleń przeprowadzonej dnia 25 sierpnia 2024 r. kontroli artykułów rolno-spożywczych –wymierzył L. sp. z o.o. z siedzibą w N. karę pieniężną, określoną w przepisie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2023, poz. 1980) w wysokości 4 507,65 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu 21 000 kg malin mrożonych niespełniających wymagań w zakresie jakości handlowej, ze względu na niewłaściwą ocenę organoleptyczną i zawyżoną zawartość zanieczyszczeń organicznych.2. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z dnia 13 marca 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ niezbędne jest wyjaśnienie, czy zakwestionowane artykuły rolno-spożywcze zostały wprowadzone od obrotu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Organ podniósł, że dopiero stwierdzenie wprowadzenia do obrotu zakwestionowanych artykułów umożliwia nałożenie administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. W świetle tego organ II instancji uznał, że decyzję organu I instancji należy uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia, ponieważ postępowanie odwoławcze nie powinno w całości zastępować postępowania w I instancji, gdyż taka sytuacja doprowadziłaby do naruszenia prawa strony do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.3. Rozpoznając sprzeciw od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podlega on oddaleniu.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić znaczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga, aby organ II instancji nie zastępował organu I instancji w zakresie ustalania stanu faktycznego, zbierania i oceny dowodów w sprawie. Organ II instancji powinien tylko w niezbędnym zakresie uzupełniać materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji.W świetle tego Sąd I instancji uznał, że organ II instancji zasadnie zakwestionował ustalenia faktyczne organu I instancji, który nie dopełnił obowiązku ustalenia w sposób dający do orzekania o nałożeniu kary pieniężnej okoliczności faktycznych, które potwierdzałyby rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowych artykułów rolno-spożywczych, co ma decydujące znaczenie dla uznania, że zostały wprowadzone do obrotu w świetle definicji określonej w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.4. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) w zw. z art. 64e i 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późń. zm.), gdyż konieczny do wyjaśnienia przez organ skarżony okoliczności faktycznych, może zostać uzupełniony zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a.Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdził, że nie jest ona niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało wnioskować na tej podstawie, że organ rozpoznając odwołanie od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zasadnie ocenił zaktualizowanie się przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że w sprawie organ I instancji – w celu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu produktów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej – powinien ustalić, że niewątpliwie doszło do wprowadzenia zakwestionowanych artykułów rolno-spożywczych do obrotu.We wstępie podnieść należy, że z przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone jedynie do sądowej kontroli przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2336/23). Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny pominięte. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18, z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18, z dnia 2 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1570/21 oraz z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 259/24).Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów regulujących procedurę rozpoznawania sprzeciwu od decyzji administracyjnych. Sąd prawidłowo ograniczył się do oceny stanowiska organu II instancji wyrażonego w decyzji z dnia 13 marca 2025 r., zgodnie z którym w sprawie wymagane było przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ niezbędne do wydania rozstrzygnięcia okazało się ustalenie istotnych okoliczności faktycznych.Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, że zastosowanie tego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi: pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji; druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest również wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie.W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie – na etapie postępowania przed organem I instancji - doszło do naruszenia prawa procesowego, które skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Organ II instancji – co potwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku – zasadnie zakwestionował niepodjęcie ustaleń faktycznych w zakresie spełnienia podstawowej przesłanki, której wystąpienie stanowi niezbędny element do nałożenia kary określonej w przepisie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, tj. wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego.Organ I instancji stwierdził, że zakwestionowana partia malin mrożonych została wprowadzona do obrotu w świetle definicji określonych w przepisach art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Natomiast organ II instancji zasadnie podważył to stwierdzenie wskazując, że fakt przechowywania w składzie celnym artykułów rolno-spożywczych nie przesądza o tym, że zostały one wprowadzone do obrotu, albowiem wymagane jest ustalenie celu umieszczenia tam kwestionowanych produktów i ewentualnych dalszych dyspozycji. Jak wyżej wspomniano, tylko stwierdzenie wprowadzenia do obrotu produktów w świetle przepisu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych daje podstawę do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 40a ust. 1 pkt 3 tej ustawy.Z powyższych względów – a przede wszystkim z powodu wagi przesłanki wprowadzenia do obrotu artykułów – w postępowaniu przed organem I instancji nie ustalono niebagatelnej okoliczności faktycznej, która ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowi o zaktualizowaniu się przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ poprzez nieustalenie stanu faktycznego w zakresie wprowadzenia do obrotu zakwestionowanych artykułów rolno-spożywczych, organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że - wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie i czemu nie przeczą przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykaty - nie każdy deficyt w zakresie ustaleń faktycznych musi być uzupełniony przez organ II instancji. Decydujące znaczenie ma istota i znaczenie stwierdzonych deficytów (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 138).W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie ustalił istotnych, bo podstawowych w świetle warunków wydania decyzji określonej w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych okoliczności faktycznych, co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Zatem decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 13 marca 2025 r. została podjęta w granicach przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga rozpoznania sprawy w całokształcie przez organu obydwu instancji.Końcowo wskazać należy – co umknęło uwadze organu II instancji i WSA w Warszawie - że powyższe naruszenie przepisów postępowania wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Organ I instancji błędnie zinterpretował ww. przepisy uznając, że samo przechowywanie w składzie celnym artykułów rolno-spożywczych wyczerpuje hipotezę normy prawnej wynikającej z ww. przepisów. Z tego właśnie powodu nie podejmował już dalszych ustaleń faktycznych.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.