Wyrok - II OSK 2415/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi; Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. K. i P. K. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 612/23 w sprawie ze skarg B. K. i P. K. oraz ProkuratoraUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi; Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. K. i P. K. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 612/23 w sprawie ze skarg B. K. i P. K. oraz Prokuratora
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
budownictwo mieszkaniowe
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
prokurator
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Żak
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (13)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi; Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r., II SA/Po 612/23, w wyniku rozpoznania skarg B. K. i P. K. oraz Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Tomyślu, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 28 lipca 2023 r., nr IR-IV.7721.135.2023.11 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...] w restrukturyzacji z 21 listopada 2022 r. Starosta Nowotomyski decyzją z 17 marca 2023 r., nr 122/2023, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...].W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniami złożonymi przez B. K., P. K. i Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Tomyślu Wojewoda Wielkopolski decyzją z 28 lipca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Nowotomyskiego, podzielając wszystkie ustalenia przyjęte przez organ I instancji odnośnie do spełnienia przez inwestora wymagań, od których uzależnione jest uwzględnienie jego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w szczególności sporządzenia kompletnego projektu budowlanego, którego rozwiązania są zgodne z postanowieniami uchwały Nr XL/283/2002 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. Konopnickiej - Obwodnica w Nowym Tomyślu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2002 r. Nr 108, poz. 3019 ze. zm.), dalej: m.p.z.p., a także wymaganiom techniczno-budowlanymi.B. K. i P. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1) art. 10 i art. 81 k.p.a. przez ich niewłaściwe, przedwczesne zastosowanie, gromadzenie dodatkowego materiału dowodowego po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania i zaniechanie umożliwienia stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w ich sprawie; 2) art. 15 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zarzut nierozpoznania odwołania; 3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji przez organ II instancji; 4) art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. poprzez pominięcie braku formalnego wniosku w postaci niedołączenia do wniosku pozwolenia na budowę decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdów, której obowiązek dołączenia wynika z art. 29 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), dalej: u.d.p.; 5) art. 33 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez wadliwe przyjęcie, że dokumentacja projektowa obejmuje całe zamierzenie budowlane; 6) art. 6 k.p.a. poprzez przekroczenie kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej i dokonanie przez Wojewodę Wielkopolskiego własnej i arbitralnej oceny "możliwości zrealizowania zjazdów zgodnie z założeniami wskazanymi w projekcie budowlanym", zignorowanie przepisów u.d.p., które wyłączną kompetencję w tym zakresie przypisują zarządcy drogi; 7) art. 35 ust. 1 p.b. poprzez zaniechanie kompletnego sprawdzenia, czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p., czy projekt zagospodarowania działki odpowiada przepisom, w tym techniczno-budowlanym; 8) art. 75 i art. 78 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku skarżących z 29 maja 2023 r. o przeprowadzenie dowodów z projektów budowlanych przedłożonych przez inwestora (jego poprzedników prawnych) w postępowaniach prowadzonych przez Starostę Nowotomyskiego na okoliczność pozorności projektowania rozwiązań technicznych i dobierania ich wyłącznie w celu obejścia przepisów prawa; 9) art. 33 p.b. poprzez pominięcie, że pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego obejmującego także elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia (zjazdy); 10) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w związku z § 2 (ustalenia szczegółowe) ust. 1 pkt 12 m.p.z.p. poprzez: a) przyjęcie, że zaprojektowana czwarta kondygnacja stanowi poddasze użytkowe, a nie pełną kondygnację; b) przyjęcie, że zaprojektowane pokrycie dachowe (blacha na rąbek stojący) spełnia wymóg m.p.z.p.; c) pominięcie, że m.p.z.p. nie dopuszcza budowy garaży w bryle budynku wielorodzinnego; 11) § 12 ust. 1 w związku z § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej: r.w.t., poprzez przyjęcie, że dla oceny spełnienia warunku minimalnych odległości projektowanego budynku od granicy działki budowlanej organ może arbitralnie przyjąć granice działki ewidencyjnej, pomimo iż granice działki ewidencyjnej nie pokrywają się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu w m.p.z.p.; 12) § 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t. poprzez niezachowanie minimalnej odległości stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi; 13) § 19 ust. 2 pkt 1 w związku z § 3 pkt 1a r.w.t. poprzez przyjęcie, że dla oceny spełnienia warunku minimalnych odległości projektowanych miejsc postojowych od granic działki budowlanej organ może arbitralnie przyjąć granice działki ewidencyjnej, pomimo że granice działki ewidencyjnej nie pokrywają się z liniami rozgraniczającymi terenu o różnym przeznaczeniu w m.p.z.p.; 14) art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d p.b. i § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.), dalej: r.p.b., poprzez pominięcie braku określenia układu komunikacyjnego, a w szczególności braku dojazdów manewrowych do części miejsc postojowych; 15) § 39 r.w.t. poprzez brak wykazania spełnienia warunku minimalnej powierzchni biologicznie czynnej; 16) § 18 r.w.t. poprzez brak wykazania dostatecznej liczby miejsc postojowych; 16) art. 12a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 875 ze zm.), dalej: u.e.p.a., poprzez jego całkowite pominięcie.W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Tomyślu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając organom naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 p.b. poprzez wydanie pozwolenia na budowę, mimo braku załączenia do wniosku pozwolenia na budowę zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej; 2) § 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t. poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projektowane miejsca parkingowe znajdują się w odległości mniejszej niż 10 m od budynku mieszkalnego; 3) § 12 r.w.t. poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy odległość budynku od granicy działki budowlanej jest niezgodna z zapisami r.w.t.W odpowiedzi na skargi Wojewoda Wielkopolski wniósł o ich oddalenie. Również uczestnik postępowania – [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. wniosła o oddalenie skarg.Postanowieniem z 11 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., połączył sprawy o sygnaturach akt II SA/Po 612/23 oraz II SA/Po 613/23 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.Uwzględniając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, podziela bowiem stanowisko skarżących, że składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, inwestor powinien był dołączyć decyzję administracyjną wydaną przez zarządcę drogi publicznej, w której wskazuje się lokalizację zjazdu. Niezasadna, zdaniem Sądu, była argumentacja organu II instancji, a także inwestora, że w drodze pozwolenia na budowę uzyskuje się prawo do realizacji takich zjazdów, a w samym projekcie budowalnym można wskazać, gdzie one będą się znajdować. Czym innym jest bowiem pozwolenie na budowę zezwalające na realizację obiektu w procesie budowlanym, a czym innym jest decyzja o lokalizacji zjazdu. Sąd I instancji wyjaśnił, że najpierw na podstawie art. 29 ust. 1, 3 i 3a u.d.p. określa się, gdzie będzie znajdować się zjazd z drogi publicznej na działkę inwestora. Dopiero później można wnioskować, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej zezwolił na jego budowę według tych parametrów, jakie określił zarządca drogi. Postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę zostało zainicjowane 21 listopada 2022 r., a przepis art. 29 ust. 3a u.d.p. obowiązuje od dnia 19 września 2020 r. W momencie wszczęcia postępowania administracyjnego inwestor miał zatem obowiązek dołączyć do swojego wniosku decyzję o lokalizacji zjazdu. Pozostała część zarzutów, zdaniem Sądu I instancji, okazała się natomiast chybiona. Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a. w takim znaczeniu, że ich naruszenie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. O ile rzeczywiście skarżący i Prokurator nie mieli możliwości zapoznania się z decyzją drogową, która ustanowiła miejsce, w jakim ma zostać zlokalizowany zjazd z ulicy Irysowej, to jednak wskazane uchybienie nie zamknęło skarżącym możliwości zakwestionowania tej okoliczności i sformułowania swojego stanowiska. Niezasadny, zdaniem Sądu, okazał się również zarzut naruszenia art. 15 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. To, że organ miejscowo bardzo lakonicznie odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania albo nawet pominął niektóre z nich, nie oznacza, że z szerszego kontekstu wypowiedzi organu odwoławczego nie da się zrekonstruować jego stanowiska. Wojewoda wypowiedział się na wszystkie tematy, które były newralgiczne, ponieważ ich nierozpoznanie z pewnością skutkowałoby uchyleniem decyzji z uwagi na zasadę z art. 11 k.p.a. Przepis art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a., jak zauważył Sąd I instancji, nie wymaga każdorazowego odnoszenia się do zarzutów, nawet gdy organ odmawia uwzględnienia odwołania od decyzji organu I instancji. Rolą organu odwoławczego jest ustosunkowanie się przede wszystkim do tych zarzutów, które mają kluczowe znaczenie dla sprawy. Za nietrafiony należało uznać również zarzut uchybienia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., Wojewoda dysponował bowiem kompletnym materiałem dowodowym. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 p.b. powinien być traktowany jako nieuzasadniony w kontekście większości zarzutów, które pozostają w związku z tym przepisem. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia ww. przepisu w związku z § 2 ust. 1 pkt 12 m.p.z.p. Projekt budowlany, jaki przedstawił inwestor, zawiera bowiem cztery kondygnacje, przy czym ta ostatnia jest poddaszem użytkowym. Przedłożony do akt sprawy projekt budowlany wskazuje na ulokowanie pod dachem budynku pomieszczeń użytkowych. Z projektu wynika także, że pomiędzy zewnętrzną stroną, a więc połacią dachową pokrytą blachodachówką, a wewnętrzną płaszczyzną, czyli płytą gipsowo-kartonową, nie ma żadnego stropu żelbetowego, ani tynku. Nie ma zatem elementu konstrukcyjnego, który oddzielałby dach od pomieszczenia. Innymi słowy, nie ma dodatkowej "bariery" pomiędzy dachówką a sufitem pomieszczenia na poddaszu. Z tego też względu, kierując się słownikową definicją słowa "poddasze", należy uznać, że czwarta kondygnacja jest położona bezpośrednio pod dachem planowanego budynku. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w związku z § 2 ust. 1 pkt 12 m.p.z.p. łączonego z pominięciem, że plan miejscowy nie dopuszcza budowy garaży w bryle budynku wielorodzinnego Sąd I instancji wyjaśnił, że treść przepisu została przez skarżących błędnie zinterpretowana, albowiem m.p.z.p. nie stoi temu na przeszkodzie. Odnośnie z kolei do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 w związku z § 3 pkt 1a r.w.t. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy mowa jest o odległości przyszłej zabudowy od granicy działki budowlanej, mniejszej od działki ewidencyjnej w tym przypadku, definicja z § 3 pkt 1a r.w.t. nie może stawać na przeszkodzie temu, aby obiektu nie dało się przybliżyć do granicy działki ewidencyjnej, będącej w całości własnością inwestora. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem naruszenia § 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Zauważył, że działka inwestycyjna jest dość podłużna. Z tego chociażby względu nie da się traktować wszystkich miejsc postojowych jako jednego parkingu, który zlokalizowany jest przy zamierzonym budynku. Istnieją odstępstwa między poszczególnymi stanowiskami postojowymi. Pierwszych sześć miejsc postojowych od strony garaży znajduje się w odległości 7 m od budynku, co wynika z projektu budowlanego. Pozostałe miejsca, jakie znajdują się od strony ulicy [...] znajdują się w jeszcze większej odległości – 12 m. Jeśli chodzi o przeciwną stronę budynku, należy przypomnieć, że w § 19 ust. 1 r.w.t. mowa jest o odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W elewacji południowo-wschodniej nie ma okien na poziomie pojazdów, z tego też względu ulokowanie miejsc postojowych (dwóch) nie wymaga zachowania odległości, o której mowa w powołanym przepisie. Sąd stwierdził, że nie sposób zgodzić się również z zarzutem naruszenia § 19 ust. 2 pkt 1 w związku z § 3 pkt 1a r.w.t. Skarżący pominęli bowiem fakt, że zgodnie z § 19 ust. 7 r.w.t. można odstąpić od obowiązku zachowania odległości wskazanych w § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t., jeżeli sąsiednia działka jest działką drogową. W niniejszej sprawie mowa jest aż o dwóch działkach drogowych, ponieważ miejsca te znajdują się na działce sąsiadującej z działkami drogowymi w ulicach [...] i [...]. Z tego względu nie było obowiązku zachowania tych odległości. Zdaniem Sądu, niezasadny okazał się również zarzut naruszenia § 39 r.w.t. Warunek zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej został spełniony, co wynika wprost z projektu budowlanego. Co więcej, zastosowanie przez inwestora tzw. "ekokrat" również wpisuje się w spełnienie tego wymogu. W projekcie budowalnym przedstawiono sposób funkcjonowania tego podłoża w ramach miejsc postojowych. Zdaniem Sądu, nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia § 18 r.w.t. dotyczącym liczby miejsc postojowych, jak również zarzutem naruszenia przepisów u.e.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że inwestor zaprojektował de facto trzy parkingi. Dwa od strony ul. [...] i jeden, który obejmuje trzy stanowiska, od strony ul. [...]. Skarżący podnosili, że pas 50 cm zieleni nie może być żadną granicą oddzielającą stanowiska, czyniącą te dwa zespoły stanowisk postojowych osobnymi parkingami. Sąd w tym kontekście zauważył, że pas 50 cm obejmuje nie tylko zieleń niską, ale także i drzewa, które tworzą naturalną barierę pomiędzy parkingami. Co więcej, dla każdego z nich przewiduje się osobny wjazd, co czyni je samodzielnymi. Dopóki trzy wjazdy są możliwe do zrealizowania, należy uznać, że zaprojektowane zostały trzy parkingi.B. K. i P. K. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) § 2 ust. 1 pkt 12 lit. a oraz § 2 pkt 4 m.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 16 r.w.t. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przestrzeń składająca się z pełnowymiarowych (bez skosów zmniejszających powierzchnię użytkową w stosunku do "pełnej" kondygnacji) pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz wydzielonej sufitem podwieszanym nad tymi pomieszczeniami przestrzeni pod dachem stanowi poddasze użytkowe, a nie "pełną" (pełnowymiarową) kondygnację; uznanie, że skoro zwrot "poddasze użytkowe" nie ma swojej definicji ustawowej, to można je interpretować w oderwaniu od dyrektyw wykładni prawa i uznać, że jest tożsame z pojęciem "kondygnacji"; w konsekwencji błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;2) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w związku z § 2 pkt 1 ppkt 12 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaprojektowana czwarta kondygnacja stanowi poddasze użytkowe a nie pełną kondygnację, a w konsekwencji przyjęcie, że projektowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p.;3) § 12 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1a r.w.t. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla oceny spełnienia warunku minimalnych odległości projektowanego budynku od granicy działki budowlanej organ może arbitralnie przyjąć granice działki ewidencyjnej, pomimo iż granice działki ewidencyjnej nie pokrywają się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu w m.p.z.p. i nie jest spełniony wymóg zachowania minimalnych odległości od granic działki budowlanej; w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów i błędne uznanie, że uprawnione jest pominięcie legalnej definicji działki budowlanej przy ocenie wybranych warunków, jakie muszą spełniać budynki i ich usytuowanie;4) § 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 1a r.w.t. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla oceny spełnienia warunku minimalnych odległości projektowanych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej organ może arbitralnie przyjąć granice działki ewidencyjnej, pomimo iż granice działki ewidencyjnej nie pokrywają się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie jest spełniony wymóg zachowania minimalnych odległości od granic działki budowlanej;5) § 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że można odstąpić od oceny spełnienia warunku minimalnych odległości projektowanych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, jeżeli zaprojektowane okna nie są na wysokości pojazdów, w konsekwencji wadliwe zastosowanie (niezastosowanie) powołanego przepisu;6) art. 12a ust. 2 i ust. 4 u.e.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek dotyczący budynków mieszkalnych, z którymi związanych jest więcej niż 10 stanowisk postojowych odnosić należy odrębnie do każdego z wydzielonych przez inwestora parkingów w rozumieniu § 3 pkt 25 r.w.t., a nie prawidłowo - do łącznego bilansu wszystkich miejsc postojowych związanych funkcjonalnie z budynkiem; w konsekwencji błędne zastosowanie (niezastosowanie) tego przepisu;7) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w zaaprobowaniu przez Sąd uchybień organów administracji I i II instancji polegających na nieprawidłowym ustaleniu, że inwestycja, której dotyczy postępowanie, jest zgodna z przepisami wymienionymi powyżej, podczas gdy wnikliwa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku o braku takiej zgodności, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi w całości i uchylenia decyzji obu organów;8) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1 art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy Starosta Nowotomyski, wydając decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany oraz Wojewoda Wielkopolski, utrzymując ww. decyzję w mocy dopuścili się naruszenia przepisów postępowania w postaci braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, zinterpretowali wątpliwości na korzyść inwestora z pominięciem, że jednocześnie ta sama interpretacja działa na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego;9) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się merytorycznie do twierdzeń skarżących o konieczności zastosowania reguł wykładni dla pojęcia poddasza użytkowego oraz przywoływanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych;10) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.u.s.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych w skardze oraz lakoniczność sformułowania motywów rozstrzygnięcia, podczas gdy rozpoznanie w pełni tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Nowotomyskiego, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.Skargę kasacyjną wniósł także uczestnik postępowania – [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k., która zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3a u.d.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że inwestor był zobowiązany do dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, podczas gdy wniosek o pozwolenie na budowę nie dotyczył budowy zjazdów z drogi publicznej, w konsekwencji czego na inwestorze nie spoczywał obowiązek dysponowania zezwoleniem zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej już na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego planowanej inwestycji.Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej uczestnik postępowania wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skarg prowadzące do ich oddalenia, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.W odpowiedziach na skargi kasacyjne B. K. i P. K. wnieśli odpowiednio o oddalenie skargi kasacyjnej uczestnika postępowania jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw, a [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. o oddalenie skargi kasacyjnej skarżących.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.Oceniając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna wniesiona przez skarżących (B. K. i P. K.) nie została oparta na uzasadnionych podstawach.Wbrew postawionemu zarzutowi, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom, jakie stawia ww. przepis, tylko wyjątkowo może wypełniać podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ma to miejsce wówczas, gdy wskutek uchybienia wymaganiom określającym zasady motywowania orzeczeń nie poddaje się ono kontroli instancyjnej, w szczególności nie ma wszystkich koniecznych elementów, bądź zawiera takie braki, które ją uniemożliwiają. Wymagania te mają związek z przyjmowaniem, że uzasadnienie rozstrzygnięcia jest materialnym dowodem odczytywania sposobu rozumowania sądu, a jego treść i sposób ujęcia ma umożliwić jego instancyjną weryfikację (por. R. Stefanicki, Uzasadnienie orzeczeń sądowych – wybrane problemy, Prz. Sejm. 2023, nr 3, s. 135). W złożonej skardze kasacyjnej skarżący zarzucili, że motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia pozostają lakoniczne, niemniej ocena konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku nakazuje oprzeć się na wniosku przeciwnym do sformułowanego, wypowiedzi dotyczącej przesłanek przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia towarzyszą bowiem rozważania Sądu szczegółowo odnoszące się do uwarunkowań faktycznych i prawnych sprawy zainicjowanej wnioskiem inwestora o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, które podlegały rozbieżnej ocenie orzekających organów oraz uczestników postępowania. Sąd I instancji w wyroku wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powody niepodzielenia stanowiska zajętego w skargach złożonych na decyzję Wojewody Wielkopolskiego. W kontekście zarzutu akcentującego nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów skarżących należy przypomnieć, że wymaganie wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego argumentów i twierdzeń, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Wbrew prezentowanej opinii, ocena prawna Sądu swoją treścią obejmuje zarzuty dotyczące "charakteru czwartej kondygnacji", jak opisowo ujęli skarżący sporne zagadnienie dotyczące zgodności zaproponowanych przez inwestora rozwiązań projektowych z ustaleniami m.p.z.p. (s. 22 skargi kasacyjnej).Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania konstrukcyjne, wbrew poglądowi skarżących, nie ma również podstaw, by uznać, że wynik kontroli legalności decyzji z 28 lipca 2023 r. został przez Sąd przyjęty z uchybieniem powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., uwzględniając, że Sąd I instancji niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego aktu nie pozostawała wystarczająco "wnikliwa" nie pozwala zarzucić sądowi administracyjnemu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Wskazany przepis mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdyby sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, jednakże taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej przez skarżących, Sąd I instancji nie naruszył art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 , art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w toku postępowania organy administracji architektoniczno-budowlanej podjęły bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia wniosku inwestora. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji odstąpił od rzetelnej oceny przyjętych przez Wojewodę Wielkopolskiego ustaleń faktycznych. Nie znajduje ono oparcia w argumentacji skargi kasacyjnej, w której odnośnie do omawianej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ocena prawna przyjęta przez Sąd I instancji w omawianym zakresie powinna być traktowana jako błędna w stopniu mogącym oddziaływać na wynik sprawy. Uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej do przepisów procesowych wymienionych w jej podstawach w żadnym miejscu nie odwołuje się, co sprawia, że nie jest jasne, z czym skarżący wiążą ich uchybienie przez Sąd I instancji. Wypada zauważyć, że obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) realizuje się w wymaganiu zamieszczenia w skardze kasacyjnej merytorycznych wywodów, których sposób zredagowania nie stwarza powodów, by Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był domyślać się, jaką rolę określona regulacja procesowa w świetle uwarunkowań badanego przypadku pełni przy formułowaniu wadliwości zarzucanej sądowi administracyjnemu.Niejasny charakter ma zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7a § 1 k.p.a. mający związek z "zinterpretowaniem wątpliwości na korzyść inwestora" w sytuacji, gdy ocena prawna zamieszczona w zaskarżonym wyroku nie pozwalała w żaden sposób działania organów wiązać z dyspozycją art. 7a § 1 k.p.a., tym bardziej, gdy ww. przepis nakazujący rozstrzyganie "pozostających wątpliwościach" co do treści normy prawnej na korzyść strony niewątpliwie nie mógł podlegać w kontrolowanej sprawie zastosowaniu z racji tego, że sprawa udzielenia pozwolenia na budowę nie należy do kategorii spraw, w których dochodzi do "nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia".Istotne wątpliwości budzić musi stanowisko skarżących sygnalizujące istotną zmianę stanu prawnego po wydaniu zaskarżonego wyroku, wynikającą z przyjęcia przez Radę Miejską w Nowym Tomyślu uchwały Nr IV/26/2024 z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – Północny – Wschód (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2024 r. poz. 6304). Zdaniem skarżących niezgodność projektowanej inwestycji z § 15 ust. 18 i 28 oraz § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c ww. aktu jest wystarczająca do uchylenia w całości wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeń, tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by to zapatrywanie objąć swoją akceptacją, jeżeli pozostaje ono w oczywistej sprzeczności z konsekwencjami obowiązywania podstawowych zasad orzekania, w oparciu o które została ukształtowana w przepisach p.p.s.a. kontrola sądowa sprawowana przez sądy administracyjne w sprawach z zakresu działalności administracji publicznej. W piśmiennictwie odnośnie do wskazanego zagadnienia zauważa się, że sposób ukształtowania tzw. zasad temporalnych rozpoznawania i orzekania, tj. pozwalających określić stan prawny, na podstawie którego sąd powinien przeprowadzić kontrolę działania administracji i orzekać w sprawie, jest bezpośrednio zależny od przyjętego w danym państwie modelu sądownictwa administracyjnego. W państwach, w których dominuje orzekanie kasacyjne, sądy, co do zasady, orzekają zgodnie ze stanem występującym w chwili podjęcia zaskarżonego aktu lub dokonania czynności. Wynikający z przyjętych w p.p.s.a. zasad model kasacyjny odnoszący się do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej nakazuje sądowi administracyjnemu na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. orzekanie według akt sprawy administracyjnej zawisłej przed organami administracji publicznej, będącej przedmiotem kontroli w danym postępowaniu sądowoadministracyjnym, czego konsekwencją jest uznanie, że przyjęcie przez sąd legalności jako kryterium kontroli działania organu, co wynika z powoływanego w skardze kasacyjnej art. 1 § 2 p.u.s.a., odwołuje się do ustalenia, czy w określonym stanie faktycznym i prawnym, który miał na uwadze organ, podjął on prawidłowe rozstrzygnięcie. Wymóg wzięcia pod uwagę stanu prawnego z chwili wydawania rozstrzygnięcia przez organ stwarza zatem po stronie sądu obowiązek wypowiedzenia się, czy w świetle istniejącego w dacie orzekania stanu prawnego rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem, nawet jeżeli uległo ono zmianie pomiędzy datą zakończenia postępowania administracyjnego a momentem wyrokowania, czy też po tym terminie, do czego odwołuje się stanowisko skarżących kasacyjnie. Z tym rozwiązaniem konstrukcyjnym pozostają spójne typy wadliwości ujęte w art. 145 § 1 p.p.s.a., uzasadniające wzruszenie decyzji administracyjnej zaskarżonej do sądu (por. W. Szafrańska [w:] System Prawa Sądownictwa Administracyjnego, Tom 1. Zagadnienia ogólne, red. G. Łaszczyca, W. Piątek, Warszawa 2023, s. 1020-1022).Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów skarżących, które przypisują Sądowi I instancji naruszenie w toku kontroli zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego. Nieuzasadniony charakter ma w pierwszej kolejności zarzut uchybienia przez Sąd art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 12 m.p.z.p. (opisany w skardze kasacyjnej jako "§ 2 pkt 1 ppkt 12"). W przywołanym akcie prawa miejscowego organ planistyczny dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem M określił liczbę kondygnacji budynków wielorodzinnych na cztery, precyzując, że ostatnia kondygnacja ma stanowić poddasze użytkowe. Tak należy wiążąco rozumieć wyrażenie "charakter budynków: 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe)". Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że sporny budynek wielorodzinny przy zastosowanych rozwiązaniach projektowych posiada trzy "pełne" kondygnacje oraz poddasze, w ramach którego przewidziane zostały pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi.Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej przez skarżących, wskazane postanowienie m.p.z.p. nie podlegało interpretacji przez Sąd w oderwaniu od dyrektyw wykładni prawa. Pojęcie poddasza w języku polskim ogólnym powinno być odnoszone do przestrzeni między dachem a ostatnią kondygnacją budynku, która może być wykorzystywana jako strych lub do celów mieszkalnych (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, tom 3, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 569). Podobnie pojęcie to definiuje się w specjalistycznym języku polskim. W piśmiennictwie z zakresu budownictwa przyjmuje się bowiem, że poddaszem jest przestrzeń między stropem najwyższej kondygnacji a pokryciem, które w zależności od prześwitu może mieć charakter użytkowy (np. mieszkalny) lub nieużytkowy (por. J. Kerste, W. Kubiszyn [w:] Budownictwo ogólne. Tom 3. Elementy budynków podstawy projektowania, red. L. Lichołaj, Warszawa 2008, s. 853). Czwarta kondygnacja położona pod dachem planowanego budynku, jak trafnie uznał Sąd I instancji, powinna być traktowana jako poddasze (użytkowe), mając na uwadze, że pomieszczenia znajdujące się na tej kondygnacji znajdują się bezpośrednio pod dachem, co odróżnia je od pełnej kondygnacji z płaskim stropem i oddzieloną konstrukcją dachu. W sytuacji zaprojektowania "pełnej" kondygnacji występuje płaski strop, który eliminuje wpływ konstrukcji dachu na przestrzeń wewnętrzną, co w rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku nie ma miejsca. Odrzucić należy stanowisko skarżących, zgodnie z którym "poddasze użytkowe winno mieć parametry mniejsze od pełnej kondygnacji" (s. 13 skargi kasacyjnej), co powoduje, że warunkiem nadania ostatniej kondygnacji charakteru poddasza użytkowego ma być istnienie stromej połaci dachowej zmniejszającej powierzchnię użytkową tejże kondygnacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak formułowany pogląd jest zbyt daleko idący, ponieważ przy dużej wysokości ścian kolankowych i braku ograniczeń skosami funkcjonalność pomieszczeń poddasza może odpowiadać tej, która wynika z zastosowania w projekcie stropu nieograniczającego powierzchni użytkowej kondygnacji. Jakkolwiek w sytuacji tego rodzaju różnice pomiędzy poddaszem a kondygnacją "pełną" zacierają się, tym niemniej nie oznacza to, że wskazanym pomieszczeniom nie powinna być nadawana analizowana kwalifikacja prawna.Przedłożony przez inwestora projekt budowlany w zakresie liczby kondygnacji spełnia wymogi określone w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. a m.p.z.p., zgodzić się należy również z Sądem I instancji, że nie uchybia on art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 oraz § 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 1a r.w.t. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że ocenę spełnienia warunku minimalnych odległości projektowanego budynku, a także zaprojektowanych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej musiała w kontrolowanej sprawie wyznaczać granica działki inwestycyjnej (działki nr ew. [...]), wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu przez skarżących, nie można bowiem wskazanego kryterium opierać na przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w m.p.z.p., ponieważ pełnią one odmienną funkcję od celu regulacji wprowadzonej w § 12 i § 19 r.w.t.Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 12a ust. 2 i 4 u.e.p.a. Znaczenie normatywne ww. regulacji Sąd I instancji był zobowiązany przyjąć przy uwzględnieniu treści art. 8 ust. 5 dyrektywy 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (Dz. U. L 153 z 18.6.2010, s. 1) w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 5 dyrektywy 2018/844 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającej dyrektywę 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków i dyrektywę 2012/27/UE w sprawie efektywności energetycznej (Dz. U. UE L 156/75 z 19.6.2018). Bez wpływu na oceniane przez Sąd kwestie miała wskazywana w skardze kasacyjnej dyrektywa 2014/94/UE z dnia 22 października 2014 r. w sprawie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych (Dz.U. L 307 z 28.10.2014, s. 1). Na inwestorze nie ciążył wymóg zainstalowania kanałów na przewody i kable elektryczne na wszystkich stanowiskach postojowych, umożliwiających zainstalowanie punktów ładowania na każdym stanowisku postojowym, jeżeli niezakwestionowane w skardze kasacyjnej ustalenia faktyczne wskazują, że wewnątrz budynku zaprojektowane zostały jedynie 2 stanowiska postojowe, natomiast pozostałe stanowiska postojowe znajdujące się na zewnątrz obiektu, spełniające warunek przylegania do niego, nie przekraczały łącznie swoją liczbą wymienionego w art. 12a ust. 2 u.e.p.a. wskaźnika (10 stanowisk postojowych).Podnosząc zarzut dopuszczenia się przez Sąd I instancji naruszenia § 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w zakresie zasad obliczania odległości stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, skarżący odstąpili od wskazania w skardze kasacyjnej w nawiązaniu do systematyki ww. przepisu tych jednostek redakcyjnych (liter), które wyznaczając konkretne wartości (odległości) oparte o liczbę zaprojektowanych stanowisk postojowych na parkingu, nakładały na inwestora określony obowiązek i jego niespełnienie powinno skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie sformułowanej podstawy kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazany został konkretny przepis z podaniem numeru artykułu i stosownej jednostki redakcyjnej (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r., II OSK 842/21; wyrok NSA z 19 października 2023 r., II OSK 1277/22; wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21).Na uwzględnieniem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasługuje natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, który został podniesiony w skardze kasacyjnej wniesionej przez uczestnika postępowania i ma związek z zarzuceniem Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3a u.d.p. W myśl art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b., do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. Sąd I instancji weryfikując prawidłowość spełnienia przez uczestnika postępowania jako inwestora ww. obowiązku, błędnie stwierdził, że do kategorii "przepisów odrębnych ustaw" zaliczyć należy w rozpatrywanej sprawie art. 29 ust. 3a u.d.p., co nakazywać miało inwestorowi do przedstawionego Staroście Nowotomyskiemu projektu budowlanego dołączyć zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdów z drogi publicznej (ul. [...]). Naczelny Sąd Administracyjny tego wniosku interpretacyjnego nie podziela. Okoliczność przyjęcia przez ustawodawcę zasady, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, nie skutkowała nałożeniem na inwestora w kontrolowanym postępowania wskazanego przez Sąd obowiązku, albowiem nie mógł on znajdować swojej podstawy w dyspozycji art. 29 ust. 3a u.d.p., zgodnie z którym ww. zezwolenie dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w p.b. W powyższym przepisie ustawodawca ma na uwadze przypadek prowadzenia robót budowlanych objętych powołanymi formami ich reglamentacji, w zakresie realizacji (budowy/przebudowy) zjazdu z drogi publicznej, chodzi tym samym o "roboty budowlane" w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a u.d.p. a nie o innego rodzaju roboty budowlane, których konsekwencją prowadzenia przez inwestora jest potrzeba budowy (przebudowy) zjazdu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, a także argumentacji skarżących wyrażonej w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, przepis art. 29 ust. 3a u.d.p. nie odnosi się do jakiejkolwiek inwestycji, w związku z którą zjazd ma być wykonany. Obowiązek dysponowania przez inwestora zezwoleniem zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu aktualizuje się wyłącznie w przypadku zamiaru budowy (przebudowy) zjazdu na etapie składania przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy (wykonania robót budowlanych) obejmujących inwestycję polegającą na budowie (przebudowie) zjazdu z drogi publicznej. Rozpatrzony zaskarżoną decyzją wniosek inwestora, co niesporne, nie obejmował budowy zjazdów z ul. [...], których wykonanie, uwzględniając kategorię nadaną tej drodze publicznej (droga gminna), zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 11 p.b.). Skoro przedłożony projekt budowalny nie przewidywał budowy zjazdów, to inwestor nie musiał legitymować się pozwoleniem na ich lokalizację, a w konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji oparcie się na błędnym stanowisku odnośnie do niekompletności dokumentacji projektowej, rzutujący na kierunek rozpatrzenia przez Sąd skarg wniesionych na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 28 lipca 2023 r., ma usprawiedliwioną podstawę.Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną uczestnika postępowania, na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargi i je oddalił. W punkcie drugim sentencji orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących, uwzględniając, że podmiotem zobowiązanym do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w rozpoznawanej sprawie nie mógł być Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Tomyślu. Prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego (uchwała NSA z 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17, ONSAiWSA 2017/6, poz. 95).Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a..