Wyrok - II SA/Rz 734/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - z dnia 24 września 2025
Teza
Uchylono postanowienie I i II instancji. Zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi M. M. i J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2025 r. nr SKO.4100/2/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 12 luteUchylono postanowienie I i II instancji. Zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi M. M. i J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2025 r. nr SKO.4100/2/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 12 lute
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Przewodniczący
Jolanta Kłoda-Szeliga
Podstawa prawna
art. 218
kpa
art. 8
kpa
art. 219
kpa
art. 217
kpa
art. 124
kpa
art. 144
kpa
art. 220
kpa
art. 145
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono postanowienie I i II instancji
UZASADNIENIE
II SA/Rz 734/25U z a s a d n i e n i ePrzedmiotem skargi M.M. i J.F. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 20 marca 2025 r. nr SKO.4100/2/2025 dotyczące odmowy wydania zaświadczenia.Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z 5 lutego 2025 r. M.M. i J.F. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego ostateczność jego decyzji z 23 grudnia 2024 r. nr RZP.6730.1.156.2024.KG o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej" na działce nr [...] oraz części działki nr [...] położonych w miejscowości S., wydanej na ich rzecz.Postanowieniem z 12 lutego 2025 r. nr RZP.6730.1.156.2024 Wójt orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, wyjaśniając, że w związku ze złożeniem 4 listopada 2024 r. skargi na bezczynność organu, akta sprawy wraz z decyzją i zwrotnymi potwierdzeniami jej odbioru zostały w całości przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W związku z powyższym nie jest w stanie stwierdzić, z jakim dniem jego decyzja stała się ostateczna. Stwierdzenie ostateczności i wydanie stosownego zaświadczenia nastąpi niezwłocznie po dokonaniu zwrotu akt sprawy.M.M. i J.F. w zażaleniu na postanowienie organu I instancji zarzucili:1) naruszenie art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji, pomimo że fakt ten wynika z posiadanych przez organ informacji,2) naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie faktu ostateczności decyzji,3) naruszenie art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 Konstytucji poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą legalizmu oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, poprzez próbę skłonienia skarżących do rezygnacji z realizacji konstytucyjnego prawa do sądu.SKO po rozpatrzeniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z 20 marca 2025 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144, art. 217 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.Kolegium przytoczyło treść regulacji mających zastosowanie w sprawie, wskazując, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.Z akt sprawy wynika, że prowadzone przez Wójta postępowanie zostało zakończone decyzją z 23 grudnia 2024 r. 4 listopada 2024 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęła jednak skarga na bezczynność Wójta, która wraz z aktami sprawy, decyzją i zwrotnymi potwierdzeniami jej odbioru została przekazana przez Wójta do WSA w Rzeszowie. SKO podzieliło stanowisko Wójta, iż brak jest możliwości wydania przedmiotowego zaświadczenia w sytuacji, gdy organ nie dysponuje aktami sprawy. Organ nie jest w stanie w takiej sytuacji stwierdzić, z jakim dniem decyzja Wójta z 23 grudnia 2024 r. stała się ostateczna. W sytuacji gdy organ nie dysponuje obecnie dokumentami na podstawie których mógłby wystawić zaświadczenie o żądanej treści, wydanie zaświadczenia jest niemożliwe, co skutkuje koniecznością wydania postanowienia z art. 219 k.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2019 r. IV SA/Po 11/19). Może to zrobić po zwrocie akt do organu.W skardze do WSA w Rzeszowie M.M. i J.F. (zastępowani przez pełnomocnika - radcę prawnego) zaskarżyli w całości postanowienie SKO z 20 marca 2025 r., zarzucając mu:naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 217 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenie stwierdzającego ostateczność decyzji, pomimo że fakt ten wynika z informacji w posiadaniu których powinien być Wójt,naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 218 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie faktu ostateczności decyzji przed wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia,naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 219 k.p.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP,naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodnoszącego się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu skarżących,naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy postanowienie to obarczone było wadami o których mowa powyżej w pkt 1-3.W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.Wskazali, że organ bezzasadnie odmówił potwierdzenia ostateczności decyzji o warunkach zabudowy, mimo że brak odwołania w terminie wynikał z dokumentacji (np. dziennika korespondencji). Twierdzenie, że nie można ustalić daty ostateczności decyzji jest niezasadne, zwłaszcza że strona nie domagała się ustalenia daty, lecz samego faktu ostateczności.Organ powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające – do czego był zobowiązany – w celu ustalenia ostateczności decyzji, także poprzez ewentualne zwrócenie się do Sądu o udostępnienie akt.Działania organu skutkują de facto wstrzymaniem procesu inwestycyjnego, co stoi w sprzeczności z celem skargi na bezczynność – zamiast przyspieszać postępowanie, skarga powoduje jego wydłużenie. Taka interpretacja narusza konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP), które gwarantuje nie tylko dostęp do sądu, ale także skuteczny środek prawny.Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do zarzutów zażalenia, co narusza art. 124 § 2 k.p.a. Nie rozważył dowodów z dziennika korespondencji ani potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co czyni jego uzasadnienie niepełnym i niezgodnym z przepisami.W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO w Rzeszowie z 20 marca 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z 12 lutego 2025 r. o odmowie wydania zaświadczenia co do ostateczności jego decyzji z 23 grudnia 2024 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] oraz części działki nr [...] w miejscowości S.Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku o jego wadliwości (wraz z postanowieniem organu I instancji), co tym samym potwierdziło skuteczność skargi, co do zasady z przyczyn w niej podniesionych.Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń regulują przepisy art. 217-art. 220 k.p.a. Zgodnie z art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1), w sytuacji jeżeli (§ 2): 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).W sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie do oceny jej stanu faktycznego zastosowanie miał art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., przy czym w doktrynie i orzecznictwie dominuje stanowisko co do szerokiego rozumienia pojęcia interesu prawnego, jako obejmującego każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może, choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025).W tym kontekście Sąd podzielił stanowisko, że skarżący mogli mieć interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia, które mogło być dla nich istotne z powodu dążeń do przyśpieszenia realizacji procesu budowlanego, dla zainicjowania którego niezbędne było dysponowanie ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Stąd jako kluczowe jawiło się także posiadanie co do tego stosownej wiedzy (udokumentowanej stosownym zaświadczeniem), zwłaszcza że jak wynika z akt sprawy, w tym postanowień organu administracji I i II instancji, przed wydaniem przez Wójta decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skarżący skierowali do WSA w Rzeszowie skargę na jego bezczynność w tym przedmiocie.W związku z głównym zarzutem skargi, wyrażonym wcześniej w zażaleniu, Sąd w pełni podziela również stanowisko skarżących, że do wydania wnioskowanego przez nich zaświadczenia nie było niezbędne dysponowanie aktami sprawy, a organ na okoliczność ustalenia ewentualnego wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy przez strony tego postępowania mógł np. dokonać stosownych sprawdzeń w rejestrze (dzienniku) korespondencji Urzędu.Mimo że rozpoznanie przez Sąd skargi na bezczynność Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w żaden sposób nie rzutowało na możliwość przeprowadzenia przez ten organ – na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. - postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających znaczenie dla uwzględnienia wniosku skarżących i wydania żądanego przez nich zaświadczenia, Wójt uznając za konieczne dysponowanie aktami sprawy mógł również zwrócić się do Sądu o ich krótkotrwałe udostępnienie, bądź dokonać ich przeglądnięcia w Sądzie (przez upoważnionego pracownika Urzędu Gminy) celem poczynienia ustaleń niezbędnych do wydania zaświadczenia, o ile takie były niezbędne.Niezależnie od powyższego Sąd z urzędu zauważa, że Wójt mimo wyrażonego w postanowieniu z 12 lutego 2025 r. stanowiska wskazującego na okoliczność braku akt administracyjnych sprawy (przekazanych do Sądu w związku ze skargą na bezczynność) jako uniemożliwiającą wydanie zaświadczenia, najprawdopodobniej jednak w jakimś zakresie aktami sprawy (bądź ich kserokopią) dysponował. Skarga na bezczynność – zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Rz 207/24 - wpłynęła bowiem do WSA w Rzeszowie 9 grudnia 2024 r. (10 grudnia 2024 r. Sąd wezwał Wójta do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy, co nastąpiło 17 grudnia 2024 r.), zaś do wydania przez Wójta decyzji o warunkach zabudowy doszło dopiero 23 grudnia 2024 r. W związku z tym – mimo zawisłej przed Sądem skargi na bezczynność w tym przedmiocie - organ najprawdopodobniej dysponował zwrotnymi potwierdzeniami odbioru tej decyzji przez strony postępowania i posiadał wiedzę co do (braku) wniesienia od niej odwołania, a zatem brak było uzasadnionych podstaw do odmowy wydania skarżącym objętego wnioskiem z 5 lutego 2025 r. zaświadczenia.Okoliczność ta umknęła uwadze Kolegium, które przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia błędnie podzieliło argumentację organu I instancji, utrzymując w mocy postanowienie z 12 lutego 2025 r.Z wywiedzionych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uwzględnił skargę, uchylając wadliwe - wydane z naruszeniem wymienionych w niej regulacji - postanowienia Kolegium i Wójta (pkt I sentencji wyroku).O należnych skarżącym kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).. (pkt II sentencji wyroku).