Wyrok - II SA/Gd 1124/24 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 24 września 2025
Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 września 2024 r., nr WI-I.7840.1.39.2024.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzOddalono skargę. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 września 2024 r., nr WI-I.7840.1.39.2024.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę E. S.A. (dalej także jako inwestor), w następującym stanie sprawy:Decyzją z 9 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił E. S.A. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i garażami podziemnymi wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w G.Zaskarżoną decyzją nr WI-I.78.40.1.39.ZK z 3 września 2024 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, a rozstrzygając w tym zakresie sprawę co do istoty - zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i garażami podziemnymi wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w G. W pozostałej części Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.Wojewoda wskazał w uzasadnieniu ww. decyzji, że w miejscu lokalizacji inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inwestor załączył do wniosku decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 18 czerwca 2019 r. ustalającą dla E. S.A. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Planowane zamierzenie objęte przedłożonym projektem budowlanym jest zgodne z warunkami ustalonymi w ww. decyzji określającej warunki zabudowy. Powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi - 0,3494 (1600 m2/4579 m2), przy wymaganym wskaźniku - do 0,35. Zaprojektowano budynki z dachami płaskimi o 5 kondygnacjach nadziemnych i 1 podziemnej, o wysokości elewacji frontowej wynoszącej 16 m, spełniając tym samym wymóg decyzji określający wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 16 m - 5 kondygnacji nadziemnych i takim rodzaju dachu. Projektowana inwestycja nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, mającej swój przebieg w odległości 8 m od granicy z działką drogową (budynki lokalizowane w odległości wynoszącej prawie 14 m od działki drogowej). Został w niej sformułowany wymóg dotyczący szerokości elewacji frontowej – "z uwzględnieniem przepisów zawartych w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285 ze zmianami)". Z projektu wynika, że przewidziana szerokość elewacji frontowej projektowanej zabudowy wynosi ok. 71 m i pozostaje w zgodzie z przepisami przywołanego rozporządzenia. W analizowanej sprawie szerokość elewacji frontowej determinuje wyłącznie § 12 ust. 1 rozporządzenia, który określa odległość budynku od granicy z sąsiednimi działkami. W omawianym przypadku warunki zawarte w przepisie zostały zachowane, ponieważ odległość narożnika elewacji frontowej od granicy z działką nr [...] wynosi 5,22 m, a od granicy z działką nr [...] - 4 m. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określiła także ilość miejsc postojowych dla zamierzenia oraz obowiązek dołączenia do projektu wyników badań akustycznych, czemu inwestor sprostał.Wobec podnoszonych w toku postępowania przez strony argumentów organ odwoławczy stwierdził, że dodatkowego wyjaśnienia wymaga przebieg ustanowionej na działce nr [...] służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr: [...]-[...] i wezwał inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji, poprzez dostarczenie załącznika graficznego przedstawiającego ustanowioną na działce nr [...] służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr: [...]-[...], uwidocznioną w zapisach księgi wieczystej nr [...] oraz uzupełnienie projektu o przekroje przez teren w miejscach zbliżenia projektowanych budynków A i B do granicy z sąsiednią działką nr [...] (od strony południowo-zachodniej i południowo- wschodniej, w miejscu skarp i zieleni oznaczonych na rysunku PZT), z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego oraz w nawiązaniu do terenu istniejącego na sąsiedniej działce.W piśmie z 16 maja 2024 r. inwestor przedłożył wyciąg dokumentów z księgi wieczystej nr [...], w tym załącznik nr 2 do porozumienia z 6 grudnia 2013 r. z mapą planowanego przebiegu służebności przez działki nr [...] i nr [...] (w późniejszym okresie podzieloną na działki nr [...] i [...]) oraz opracowanie przedstawiające przebieg służebności w obecnych granicach działek nr [...] i [...], a także przekroje przez teren w miejscach zbliżenia projektowanych budynków do granicy z sąsiednią działką nr [...]. Inwestor wyjaśnił, że zgodnie z jego wiedzą oraz treścią porozumienia z 6 grudnia 2013 r., którego kopia znajduje się w dokumentach księgi wieczystej nr [...], poprzedni użytkownik wieczysty działki nr [...], tj. S. zawarła z ówczesnymi właścicielami pawilonów sąsiadujących z działkami nr [...] oraz nr [...] porozumienie, w treści którego S. wskazała, że planuje nabyć działkę nr [...], a następnie na działkach nr [...] oraz nr [...] planuje zrealizować inwestycję budowy pawilonu usługowo-handlowego. W związku z tą koncepcją zabudowy działek strony porozumienia oznaczyły obszar służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...]. Planowany obszar inwestycji, a także obszar objęty służebnością zostały oznaczone na załącznikach do tego porozumienia. Następnie w 2016 r. S. nabyła prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) od Gminy Miasta G., na podstawie aktu notarialnego z 28 października 2016 r. Do treści tego aktu notarialnego zostały przeniesione postanowienia porozumienia z 6 grudnia 2013 r. w zakresie ustanowienia służebności przejazdu i przechodu na działce nr [...] - tj. postanowienia skonstruowane przy założeniu zrealizowania na działkach nr [...] oraz nr [...] inwestycji pawilonu handlowego oraz ustanowienia służebności zarówno na działce nr [...] jak i [...]. Ostatecznie jednak, z przyczyn nieznanych inwestorowi, na działce nr [...] nigdy nie została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu, zaś S. nigdy nie rozpoczęła realizacji planowanej inwestycji na ww. działkach. W 2019 roku inwestor nabył przedmiotowe nieruchomości od S. Rezultatem powyższej sytuacji jest obciążenie działki nr [...] zasadniczo bezużyteczną i nieprzystosowaną do stanu faktycznego służebnością. Inwestor przedłożył mapę przedstawiającą wynikający z porozumienia z 6 grudnia 2013 r. przebieg służebności na obecnym zagospodarowaniu nieruchomości - zarówno w części obowiązującej, na działce nr [...], jak i w części ostatecznie nieustanowionej, na działce nr [...]. Do pisma została również dołączona mapa ukazująca ujawniony w księdze wieczystej nr [...] przebieg służebności ustanowionej na działce nr [...] (przed podziałem [...]) oraz planowany przebieg służebności na działce nr [...], do ustanowienia której faktycznie nie doszło.Wojewoda na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] dział III ustalił, że na działce [...] została ustanowiona "nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność przejazdu i przechodu, polegająca na prawie przejazdu i przechodu ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr: [...]-[...] z zastrzeżeniem, że: a) przez parking wewnętrzny, który zostanie urządzony na działce nr [...], pasem gruntu o szerokości 6 m od wjazdu z ul. [...] aż do granicy z działką nr [...] i [...] , przy czym wjazd z ul. [...] nie będzie znajdował się bliżej niż 6 metrów od granicy z działką [...]; b) przez działkę nr [...] w jej rogu, wzdłuż granic działek nr: [...]-[...] - pasem gruntu o szerokości 6 m; c) przez północny róg działki nr [...] pasem gruntu o szerokości 6 m w części po istniejącej drodze". Zdaniem organu odwoławczego przebieg służebności opisany w powyższych punktach pokrywa się z przedłożonym przez inwestora załącznikiem nr 2 do porozumienia z 6 grudnia 2013 r. zawartego pomiędzy S. a właścicielami pawilonów handlowych. W porozumieniu tym S. zobowiązała się, pod pewnymi warunkami, tj. uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnienia koncepcji komunikacyjnej, uzyskania przez S. zarządzenia Prezydenta Miasta Gdańska o sprzedaży działki nr [...] (lub jej części po podziale geodezyjnym), do ustanowienia na rzecz nieruchomości każdego ze współwłaścicieli pawilonów handlowych nieodpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności gruntowej przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] oraz przez działkę nr [...] (w razie jej nabycia).Wojewoda podkreślił, że przebieg służebności opisany i przedstawiony na załączniku graficznym do ww. porozumienia został ujawniony wyłącznie w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Tymczasem dla wykonywania jej w kształcie zawartego porozumienia koniecznym było obciążenie służebnością również działki nr [...]. W okolicznościach tej sprawy podkreślono jednak, że w księdze wieczystej nr [...] założonej dla działki nr [...], nie znajduje się zapis mówiący o służebności przejazdu i przechodu ustanowionej na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr: [...]-[...]. Oznacza to, że objęta niniejszym zamierzeniem działka nr [...] nie została obciążona służebnością przejazdu i przechodu, a w rezultacie zarzuty skarżących odnoszące się do wykonywania służebności na tej działce nie mogą być respektowane.Wojewoda w oparciu o powyższe ustalenia w piśmie z 6 czerwca 2024 r. wezwał inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji, poprzez oznaczenie w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu oraz na rzucie parteru przebiegu służebności przejazdu i przechodu ustanowionej na działce nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr: [...]-[...], uwidocznionej w zapisach księgi wieczystej nr [...] oraz usunięcie projektowanych elementów zagospodarowania terenu, które uniemożliwiają wykonywanie ww. służebności (np. ogrodzenie przedogródków).W odpowiedzi w dniu 8 lipca 2024 r. inwestor przedstawił uzupełniony projekt budowlany. Dokonana przez Wojewodę analiza tego projektu wykazała, że w części rysunkowej PZT (s. 60) oraz na rzucie parteru (s. 101 PAB) oznaczono przebieg służebności przejazdu i przechodu ustanowionej na działce nr [...]. Dodatkowo z rysunku projektu zagospodarowania terenu usunięto przęsła ogrodzenia przedogródka, znajdujące się na niewielkim fragmencie terenu objętego służebnością przejazdu i przechodu. Na oznaczonym na rysunku PZT odcinku ustanowionej służebności o szerokości 6 m znajduje się utwardzony ciąg jezdny (płyta betonowa 8 cm) o szerokości 5 m oraz w pozostałej części pas terenu wzmocniony geokratą przystosowaną do ruchu kołowego. Wojewoda ocenił, że przyjęcie takiego rozwiązania w projekcie dowodzi, że nic nie stoi na przeszkodzie do wykonywania służebności ustanowionej wyłącznie na działce nr [...], bowiem projektowana inwestycja w żaden sposób nie narusza służebności przysługującej właścicielom sąsiednich pawilonów.Wojewoda dodał, że zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania terenu (s. 32), na terenie inwestycji przewidziano "obsługę komunikacyjną do działek sąsiednich nr [...]-[...], jako droga wewnętrzna stanowiąca dla działek dodatkowy dostęp z drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu potwierdza, że wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...], tj. w pasie terenu bezpośrednio przylegającym do działek nr [...]-[...] zaplanowano utwardzony ciąg jezdny (płyta betonowa 8 cm) o szerokości 5 m. Razem z utwardzeniem zaplanowanym na działce nr [...] omawiany pas terenu tworzy jedną jezdnię, która umożliwia przejazd po terenie inwestycji od ul. [...] do działek należących do właścicieli sąsiednich pawilonów.Wojewoda uznał, że kwestie związane z ustanowieniem przyszłej służebności na działce nr [...], które są przedmiotem porozumienia ze stycznia 2024 r. oraz kwestia ewentualnego niedopatrzenia ze strony Urzędu Miejskiego w Gdańsku w zakresie wydzielenia drogi z działki nr [...] wspólnie użytkowanej przez właścicieli pawilonów, która nie została uregulowana od lat 90-tych ubiegłego wieku nie mogą być procedowane w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i stanowią materię z zakresu prawa cywilnego.We wniesionej skardze J. P. zarzucił naruszenie:1) art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności wyciągu dokumentów z księgi wieczystej, porozumienia z 6 grudnia 2013 r. i 13 kwietnia 2017 r., oświadczenia inwestora i uznaniu, że:- planowana nowa inwestycja pomimo tego, że uniemożliwia korzystanie przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości z ustanowionej na ich rzecz służebności drogi koniecznej na działce nr [...] jest zgodna z prawem;- udzielenie pozwolenia na budowę bez zapewnienia mieszkańcom nieruchomości sąsiednich dostępu do legalnie ustanowionej drogi publicznej jest zgodne z prawem;- zagadnienie dotyczące ustanowienia przyszłej służebności drogi koniecznej na działce nr [...], które jest przedmiotem niepodpisanego porozumienia między mieszkańcami sąsiednich nieruchomości a inwestorem, nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy brak podpisanego porozumienia uniemożliwia wydanie zezwolenia na budowę planowanej inwestycji;- porozumienia mieszkańców zawarte z poprzednimi użytkownikami wieczystymi działki nr [...] dotyczące ustanowienia na ich rzecz przyszłej służebności mają jakiekolwiek moc więżącą w odniesieniu do aktualnego postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę dla firmy E. S.A.;- oświadczenia inwestora za prawdziwe i wystarczające i na tej postawie przyjęcie, że fakt bycia użytkownikiem wieczystym wyklucza możliwość ustanowienie na nieruchomości służebności drogi koniecznej;- oświadczenie inwestora dotyczące zapewnień, że żaden ze stałych elementów planowanej inwestycji nie został wybudowany w miejscu istnienia służebności pomimo tego, że planowana inwestycja eliminuje obecny przejazd służebnością jest wystraczające do uznania, że inwestor wywiązał się z nałożonych na niego przez organ obowiązku wykazania, że w przepisanej prawem formie przeniesiona została służebność gruntowa z działki nr [...] na działkę nr [...];- analiza przedstawionego projektu budowalnego wykazała, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 czerwca 2019 r. o warunkach zabudowy terenu przy ul. [...] [...] dla E. S.A. w sytuacji gdy, przedstawiony projekt znacząco różni się od projektu załączanego do wskazanej decyzji w szczególności odmiennym kształtem planowej zabudowy oraz wielkością parkingu podziemnego;- inwestycja zgodna jest z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 18 czerwca 2019 r. o warunkach zabudowy terenu przy ul. [...] [...] dla E. S.A., w sytuacji gdy co do decyzji o warunkach zabudowy złożony został wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy z dnia 8 lipca 2023 r. i do dnia dzisiejszego nie został on rozpoznany;- nieprawidłowości wskazane przez organ dotyczące projektu zagospodarowania terenu zostały przez inwestora usunięte w całości, w sytuacji, gdy inwestor nie wywiązał się z obowiązku wykreślenia służebności przejazdu i przechodu obciążającej działki nr [...] i nie ustanowił zgodnie z zobowiązaniem organu służebności na działce nr [...];2) art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w sprawie słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego;4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zmienność poglądów prawnych organu w jednej sprawie, poprzez odstąpienie przez organ od pierwotnego zobowiązania inwestora do wykreślenia z ksiąg wieczystych służebności z działki [...] i ustanowienia jej na działce [...];5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji;6) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wskazana w projekcie przez inwestora droga do nieruchomości sąsiednich, prowadząca przez działkę nr [...], spełnia wymogi drogi dojazdowej, o jakiej mówi ww. przepis:- art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nieruchomości sąsiednie w stosunku do działki na jakiej planowana jest inwestycja posiadają dostęp do drogi publicznej- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że decyzja zezwalającej na budowę jest zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy, w przypadku gdy decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje precyzyjnie parametrów szerokości elewacji frontowej budynku, co w praktyce uniemożliwia ustalenie na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę zgodności projektu budowlanego z parametrami wskazanymi w decyzji o warunkach zabudowy.- § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez akceptację przez organ zaniechania wskazania w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej budynków i powołanie się tylko na przepisy regulujące sposób ustalania tych wymiarów, co skutkuje zbyt dużą dowolnością w projektowaniu nowej zabudowy, a tym samym rażąco naruszając zasadę ładu przestrzennego i zasadę "dobrego sąsiedztwa", w praktyce uniemożliwia ustalenie na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę zgodności projektu budowlanego z parametrami wskazanymi decyzją o warunkach zabudowy.- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku przez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa;- art. 4 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 107 § 4 k.p.a. poprzez błędne określnie stron, które powinny brać udział w niniejszym postępowaniu, w szczególności pominiecie udziału w sprawie właścicieli działki nr [...], którzy, jak przyznał sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są niekwestionowanymi stronami postępowania.W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ją poprzedzającej.W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.W toku postępowania sądowego strony uzupełniały swoje stanowiska procesowe. Odpowiedź na skargę złożył inwestor (pismo z 19 grudnia 2024 r.), wnosząc o oddalenie skargi w całości, a także uczestnik postępowania A. P. (pismo z 22 stycznia 2025 r.), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W piśmie z 12 marca 2025 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie zgłosiła K. Spółka z o.o., popierając stanowisko inwestora i wnosząc o oddalenie skargi. W postanowieniu z 9 maja 2025 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika ten ostatni podmiot. W piśmie z 11 kwietnia 2025 r. stanowisko w sprawie wyrazili także uczestnicy postępowania B. S., W. S. oraz A. S., kwestionując rozwiązania projektowe dotyczące służebności przejazdu i przechodu na działach nr [...] i [...]. Stanowisko swoje potwierdzili również w piśmie z 13 sierpnia 2025 r.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Skarga nie jest zasadna.Ocena przeprowadzona przez Sąd w niniejszym postępowaniu z perspektywy zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że przy jej wydawaniu nie doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego, w tym do naruszenia art. 35 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej jako P.b., a także do istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego.W myśl art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 P.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z 21 III 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284), jeżeli są one wymagane;2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wykazano, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany (po jego doprowadzeniu do zgodności z prawem w toku postępowania odwoławczego) spełnia określone wyżej wymagania w zakresie wynikającym z rodzaju i charakteru inwestycji. W decyzji odwoławczej Wojewoda w sposób kompleksowy i rzetelny wyjaśnił podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, odniósł się do wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym również kwestionowanych przez uczestników postępowania, wykazując istnienie podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Wojewoda w kwestionowanej decyzji przeprowadził szeroką ocenę przedłożonego projektu budowlanego przez pryzmat wymagań wynikających z obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Sąd podziela dokonaną pod tym kątem ocenę przedłożonego projektu budowlanego.Jak już wskazano, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że spełnione zostały wskazane wyżej wymagania, w tym inwestycja została zaprojektowana z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W taki sposób może być zapewniona realizacja zasady wynikającej z art. 4 P.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż tylko postępowanie przeprowadzone zgodnie z jego wymogami gwarantuje prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i podjęcie na jego podstawie rozstrzygnięcia. W skardze podniesiono zaś błędy postępowania dowodowego i dokonanie wadliwej oceny co do możliwości zrealizowanie inwestycji.Podkreślić trzeba, że zasadniczym celem procesowym postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie zorganizowanego ciągu czynności w kierunku dokonania ustaleń faktycznych i prawnych na okoliczności istotne w sprawie. Wynika to z zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) i z zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Skarżący i uczestnicy postępowania w złożonych pismach procesowych zarzucają, że organy rozpoznające sprawę, pomimo zgłaszanych wątpliwości co do prawidłowości wydanej przez Prezydenta Miasta Gdańska w dniu 18 czerwca 2019 r. decyzji o warunkach zabudowy i zasadach zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w G. przy ul. [...] [...] na działkach nr [...] i [...] ob. [...], nie poddały weryfikacji tejże decyzji, w oparciu o którą inwestor sporządził projekt budowlany. Kwestia zgodności rozwiązań projektowanych z decyzją o warunkach zabudowy jest jednym z dwóch kluczowych punktów spornych pomiędzy stronami. Skarżący i uczestnicy postępowania kwestionują tym samym prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie jej ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej.Wyjaśnić należy w tym miejscu, że w toku postępowania toczącego się z wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany nie ma uprawnienia do kontroli, czy weryfikacji prawidłowości wydanej dla danej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt sprawy dowodzi, że skarżący podejmował próby wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy z 18 czerwca 2019 r. w drodze stwierdzenia jej nieważności. SKO w Gdańsku decyzją z 23 czerwca 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z obowiązujących przepisów wynika natomiast związanie organu architektoniczno-budowlanego treścią ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) podlega wykonaniu. Słusznie zatem wskazuje Wojewoda, że nie ma kompetencji do uzupełnienia, czy korygowania parametrów zabudowy ustalonych w ww. decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli nie zostały one ustalone przez orzekający w tym zakresie organ w sposób prawidłowy.Wyjaśniając powyższe z odwołaniem do przepisów prawa, wskazać należy, że w przepisie art. 35 ust. 1 P.b. określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z jego treści wynika, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku - wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami tych dokumentów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem te dokumenty określają w sposób wiążący, m.in. przeznaczenie terenu, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych. Sprawdzeniu, o którym mowa w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., podlega więc cały projekt budowlany, tj. projekt zagospodarowania działki lub terenu i projekt architektoniczno-budowlany. Natomiast jego rozwiązania powinny być weryfikowane zarówno na podstawie części tekstowej, jak i graficznej wskazanych wyżej aktów prawnych (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX. 2019).Zgodnie zaś z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 64 ust. 4 ustawy stanowi, iż przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 55 ww. ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji) celu publicznego (a zatem i decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.Z przytoczonych regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, zatem, analogicznie jak z cyt. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., że postanowienia zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę i ocenie projektu budowlanego. Związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu architektoniczno-budowlanego, wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., ale także wprowadza wyraźny zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2639/15, wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2019, sygn. akt II SA/Kr 90/19). Zarzucane w skardze naruszenie przepisów u.p.z.p. jest niezasadne, gdyż przepisy te (m.in. art. 2 pkt 14 czy art. 61 ust. 1 pkt 5) nie miały zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej orzeczenia w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Były one podstawą rozstrzygnięcia w odrębnej sprawie uprzednio rozstrzygniętej – dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy.Analizując materiał zgromadzony w toku postępowania, nie sposób nie zauważyć, że główna kwestia budząca sprzeciw skarżącego i niektórych uczestników postępowania dotyczy sposobu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej. W punkcie 3 decyzji z 18 czerwca 2019 r. ustalającej warunki zabudowy został sformułowany następujący zapis "szerokość elewacji frontowej - z uwzględnieniem przepisów zawartych w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Z projektu wynika, że zaprojektowana szerokość elewacji frontowej projektowanej zabudowy wynosi ok. 71 m i pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W analizowanej sprawie szerokość elewacji frontowej determinuje wyłącznie § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który określa odległość budynku od granicy z sąsiednimi działkami. W omawianym przypadku warunki zawarte w przepisie zostały zachowane, ponieważ odległość narożnika elewacji frontowej od granicy z działką nr [...] wynosi 5,22 m, a od granicy z działką nr [...] - 4 m. Mając na uwadze powyżej wyartykułowane związanie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym należy wszelkie zarzuty dotyczące tak ustaleń zapisanych w decyzji o warunkach zabudowy, jak również pod adresem zgodności projektu budowlanego z treścią decyzji o warunkach zabudowy – z opisanych wyżej względów uznać za nieuzasadnione.Skarżący zarzucił także, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor załączył projekt o odmiennej treści niż do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd wskazuje, że inwestor ubiegając się o ustalenie warunków zabudowy nie ma obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamierzenia, a jedynie powinien określić parametry, które są ustalane w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Załączając projekt inwestor zobrazował w istocie swoją koncepcje zabudowy, ale nie zobowiązał się do realizacji zabudowy w dokładnie takim kształcie. Skarżący nie dostrzega zarazem, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę inną treść miał projekt budowlany zatwierdzony przez Prezydenta Miasta Gdańska decyzją z 9 stycznia 2024 r., a inną treść ma projekt zatwierdzony zaskarżoną decyzją. Projekt zatwierdzony decyzją Wojewody z 3 września 2024 r. determinuje ostatecznie kształt inwestycji.Przechodząc natomiast do zarzutów odnoszących się do spornej pomiędzy inwestorem a skarżącym i uczestnikami kwestii służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr: [...]-[...] ustanowionej na działce nr [...] i mającej obciążać także działkę nr [...] Wojewoda dokonał szczegółowych ustaleń, zobowiązując inwestora do zobrazowania na PZT tych służebności oraz do wyjaśnienia tego zagadnienia. Uzyskany materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że służebność na rzecz ww. działek została ustanowiona jedynie na działce nr [...], zaś względem działki nr [...] - takie prawo nie zostało zawarte w treści księgi wieczystej. Formalnie zatem właściciele działek nr [...]-[...] nie są uprawnieni do przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], a zatem nie dysponują uprawnieniem, które inwestor obowiązany był uwzględnić, planując rozwiązania komunikacyjne na obszarze inwestycji. Okoliczność braku ujawnienia służebności drogowej w odniesieniu do działki nr [...] została potwierdzona również przez skarżącego w trakcie rozprawy sądowej w dniu 24 września 2025 r. Mimo tego inwestor podjął rozmowy z właścicielami pawilonów na działkach nr [...]-[...], przedstawił im treść proponowanego porozumienia w kwestii ustanowienia służebności na działce nr [...], a nadto w projekcie zagospodarowania terenu (s. 32), na obszarze inwestycji przewidziano "obsługę komunikacyjną do działek sąsiednich nr [...]-[...], jako droga wewnętrzna stanowiąca dla działek dodatkowy dostęp z drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu potwierdza, że wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...], tj. w pasie terenu bezpośrednio przylegającym do działek nr [...]-[...], zaplanowano utwardzony ciąg jezdny (płyta betonowa 8 cm) o szerokości 5 m. Razem z utwardzeniem zaplanowanym na działce nr [...] omawiany pas terenu tworzy jedną jezdnię, która umożliwia przejazd po terenie inwestycji od ul. [...] do działek należących do właścicieli sąsiednich pawilonów. Wojewoda uznał, że takie rozwiązanie zapewnia właścicielom pawilonów handlowych faktyczny dostęp do drogi, natomiast ustanowienie dostępu prawnego pozostaje poza granicami niniejszej sprawy administracyjnej i wymaga działań na polu cywilnoprawnym, w które organ administracji nie może ingerować. Sąd uznaje to stanowisko za słuszne i w pełni je akceptuje. Kwestia ustanowienia służebności na działce objętej inwestycją (działce nr [...]) stanowi materię z zakresu prawa cywilnego i pozostaje poza granicami niniejszej sprawy administracyjnej. Natomiast zatwierdzony projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu zobowiązuje inwestora do zachowania możliwości przejazdu przechodu od działek nr [...]-[...] do drogi publicznej. Nie jest zatem słuszny zarzut skargi o uniemożliwieniu korzystania przez właścicieli pawilonów handlowych z ustanowionej na ich rzecz służebności przejazdu i przechodu na działce nr [...], czy że w ogóle realizacja inwestycji uniemożliwi im dostęp do drogi.W skardze został także sformułowany zarzut błędnego określenia kręgu stron postępowania, który doprowadził do pominięcia od udziału w sprawie, m. in. właścicieli działki nr [...]. Skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...]. Podniesiony zarzut naruszenia ww. art. 28 ust. 2 P.b. jest niezasadny. Naruszenie prawa w rozumieniu podmiotowym - prawa strony do udziału w postępowaniu - stanowi przesłankę wznowienia postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może być postawiony jedynie przez te podmioty, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Skarżący nie może skutecznie powoływać się na okoliczność braku udziału w postępowaniu stron innych niż on sam. Sąd rozpoznając skargę również z urzędu nie ma podstaw do badania, czy podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., akt II OSK 832/08 z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 779/12 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).Oceniając zaskarżoną decyzję przez pryzmat wymagań materialnoprawnych również nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi. W zaskarżonej decyzji trafnie wykazano, że konkretny projekt budowlany spełnia określone wyżej wymagania w zakresie wynikającym z rodzaju i charakteru inwestycji. Wojewoda w kwestionowanej decyzji przeprowadził szeroką ocenę przedłożonego projektu budowlanego przez pryzmat wymagań wynikających z obowiązujących przepisów, w tym ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i określonych w rozporządzeniu warunków techniczno-budowlanych.W ocenie Sądu nadto kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., dając podstawy do kompletnych ustaleń faktycznych i pozwalając na prawidłowe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego, o czym świadczy analiza motywów decyzji Wojewody. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty podniesione w skardze okazały się chybione i nie zdołały podważyć legalności działań organu odwoławczego w niniejszej sprawie.Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - ją oddalił.. Zarzuty podniesione w skardze okazały się chybione i nie zdołały podważyć legalności działań organu odwoławczego w niniejszej sprawie.Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - ją oddalił.