Wyrok - I OSK 2554/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2582/22 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] na decyzję Ministra Rozwoju i TecOddalono skargę kasacyjną. Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2582/22 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Tec
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jolanta Górska
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2582/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 6 września 2022 r. nr DO-II.7610.531.2019.KC umarzającą postępowanie, oddalił skargę.Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:Wojewoda Krakowski, działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, dalej jako "ustawa z dnia 29 września 1990r."), decyzją z 9 lutego 1993 r., nr GG.III.7224/25/93/Ga, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez K. w D. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.Polski Związek Działkowców [...] (dalej: "skarżący kasacyjnie", "Polski Związek Działkowców"), pismem z 8 stycznia 2002 r. wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 9 lutego 1993 r., wskazując na fakt istnienia na przedmiotowych działkach przyzakładowego pracowniczego ogrodu działkowego i zarzucając kontrolowanej decyzji naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych, art. 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 28 k.p.a.Decyzją z 11 kwietnia 2012 r., nr BOI-2s-784-R/1-313/11, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 9 lutego 1993 r.Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również jako "Minister/organ"), decyzją z 6 września 2022 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania nadzorczego należy upatrywać w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., w myśl którego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, o ile nie naruszało to praw osób trzecich. Wobec powyższego organ stanął na stanowisku, że stroną postępowania uwłaszczeniowego, jak też postępowania w trybie nadzoru, jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane. Osoba trzecia w takim postępowaniu może uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć.W ocenie organu, z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby Polski Związek Działkowców [...] w dniu 5 grudnia 1990r. dysponował jakimkolwiek tytułem prawno-rzeczowym do nieruchomości objętej uwłaszczeniem, oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy Potwierdzenia wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z 28 maja 1996r. L.dz. 2726/96 wynikało, że Pracowniczy Ogród Działkowy o nazwie "[...]", położony w [...], istnieje od 1951 r. i został oznaczony numerem [...]. Dlatego też, zdaniem organu, Polski Związek Działkowców [...] błędnie wywodził swój interes prawny z faktu, że na przedmiotowych działkach w 1930 r. założony został Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" w [...] oraz że ogród ten istniał jako tzw. przyzakładowy pracowniczy ogród działkowy "[...]" przy S., który stał się następnie pracowniczym ogrodem działkowym zarejestrowanym w Wojewódzkim Zarządzie Pracowniczych Ogrodów Działkowych. Organ wyjaśnił, że do ww. Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] nie miał zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), zgodnie z którym ogrody działkowe, istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. z dniem 4 kwietnia 1949 r.), przechodziły w zarząd i bezpłatne użytkowanie Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Związków Zawodowych). Organ wskazał na okoliczność, że Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" w [...] został zarejestrowany dopiero w 1951 r., co wynika z dokumentu urzędowego.Minister podniósł także, że prawo użytkowania działek nr [...], nr [...] i nr [...] mogło zostać ustanowione na rzecz Polskiego Związku Działkowców wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji państwowej na podstawie art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, bądź art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a także art. 39 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby taka decyzja na rzecz Polskiego Związku Działkowców [...] została wydana, co oznacza brak interesu prawnego po stronie Polskiego Związku Działkowców w niniejszej sprawie.Minister powołał się również na poglądy judykatury, w tym na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2006r., sygn. akt I OSK 1050/05, gdzie wskazano, iż: "To, że istniejące dotychczas pracownicze ogrody działkowe stały się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu nie stanowi o tym, że z mocy prawa Polski Związek działkowców uzyskał w każdym przypadku automatycznie tytuł prawny do gruntu zajętego pod te ogrody.", oraz że "Polski Związek Działkowców na podstawie art. 32 powołanej ustawy mógł nabyć tylko to co posiadał jego poprzednik. Jeżeli dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to również i Polski Związek Działkowców z dniem wejścia w życie ustawy tytułu tego automatycznie nie uzyskał i winien był kwestię tę regulować zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa".Powyższe oznaczało zdaniem organu, że zarówno w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 9 lutego 1993 r., nr GG.III.7224/25/93/Ga, jak również w dniu 5 grudnia 1990 r., Polski Związek Działkowców [...] nie posiadał i nie nadal nie posiada żadnych praw rzeczowych do przedmiotowego gruntu, który został objęty ww. decyzją uwłaszczeniową, i dlatego niniejszej postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Polskiego Związku Działkowców [...] uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu w tej sprawie jest prawidłowe. Wyjaśnił, że kontroli Sądu poddane zostały decyzje w sprawie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 9 lutego 1993 r., nr GG.III.7224/25/93/Ga, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez K. w D. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.Zdaniem Sądu, skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym zakończonym decyzją Wojewody Krakowskiego z 9 lutego 1993 r.Sąd I instancji wyjaśnił, że stanowiący podstawę prawną kontrolowanej decyzji przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., stanowi o tzw. "uwłaszczeniu", polegającym na przekształceniu z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przysługującego w tym dniu państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności położonych na gruncie budynków i innych urządzeń stwierdza deklaratoryjną decyzją właściwy wojewoda. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji potwierdzającej fakt uwłaszczenia jest uwarunkowane stwierdzeniem, że państwowej lub komunalnej osobie prawnej w dniu 5 grudnia 1990r. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości stanowiącej w dacie 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. A zatem obie przesłanki uwłaszczenia muszą być w tym przypadku spełnione łącznie. Brak chociażby jednej z nich uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Natomiast uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, co zostało wprost wskazane w tym przepisie.W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo przyjął, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez państwową i komunalną osobę prawną własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa (ergo postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym trybie) jest, poza danym przedsiębiorstwem i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy. Samo natomiast posiadanie gruntu świadczy o interesie faktycznym posiadacza.W konsekwencji, podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. - winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym (tytułem prawnym do nieruchomości), który nie został przez organ (wojewodę) uwzględniony.W sprawie nie jest kwestionowane, że według stanu na dzień 5 grudnia 1990r. sporne działki stanowiły własność państwową, będąc jednocześnie w użytkowaniu K. w D., a następnie S. w S. (decyzja Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z 9 czerwca 1982 r., nr MZGT-8224a/5/81/82, oraz zarządzenie nr 240/ORG/89 Ministra Przemysłu z 24 sierpnia 1989 r.).Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał, aby decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Krakowskiego z 9 lutego 1993 r. naruszała jego prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Organ prawidłowo uznał, że Skarżący nie dysponował jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości w dacie uwłaszczenia (5 grudnia 1990 r.), jak i później, co wywieść należy z analizy całości znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, w tym co istotne – z zachowanych akt archiwalnych.Przy tym legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania nie można, jak słusznie wskazał organ, wywodzić z aktów prawnych regulujących sytuację pracowniczych ogrodów działkowych.Za trafne Sąd I instancji uznał stanowisko organu, który ustalił, że Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" w [...] zaczął funkcjonować na spornym gruncie najwcześniej od 1951 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), co potwierdza wpis z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z 28 maja 1996 r. L.dz. 2726/96.Zgodnie z art. 4 tej ustawy pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel odpowiednie obszary. Natomiast stosownie do art. 7 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy w braku prawomocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszary pod ogrody działkowe wyznacza zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej, a zarząd gminny - na podstawie uchwały powiatowej rady narodowej. Ustawa ta obowiązkiem zakładania ogrodów działkowych obciążyła gminy (art. 5 ust. 1), jak również zakłady pracy zatrudniające więcej niż 200 osób (art. 5 ust. 2). Ogrody działkowe mogły być zatem tworzone na gruntach państwowych, a zakłady pracy je tworzące miały jedynie możliwość ich użytkowania. Powyższe potwierdza również przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r., zgodnie z którym w razie braku odpowiednich terenów państwowych gminie służyło prawo nabywania takich terenów w drodze wywłaszczenia.W dacie obowiązywania tej ustawy obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), które to akty określały procedurę przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wykonawcom narodowych planów gospodarczych - na własność, w zarząd lub użytkowanie. Z § 9 ww. rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. wynikało natomiast, że przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie następowało, w zależności od sytuacji, w formie protokołu zdawczo-odbiorczego albo w drodze umowy prawem przewidzianej.Również ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332) przewidywały przekazanie nieruchomości w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej (§ 7 w zw. z § 2 rozporządzenia z dnia 4 października 1958 r.).Także kolejna ustawa regulująca gospodarkę terenami państwowymi, a mianowicie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w art. 8 ust. 1 wskazywała, że przekazywanie terenów państwowych organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego organu administracyjnego.Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że stosując powołane przepisy właściwy organ dokonywał lokalizacji pracowniczego ogrodu działkowego, która polegała na wskazaniu miejsca, w którym miał on powstać. Z uwagi więc na tak doniosłe skutki w zakresie dysponowania gruntem publicznym, zasadne było precyzyjne określenie, jakiego gruntu dotyczy utworzenie ogrodu. Ogród taki mógł więc być utworzony i obejmować swoim zakresem wyłącznie teren określony w akcie administracyjnym (decyzji lokalizacyjnej). Natomiast jedynym dokumentem na jaki wskazywał Skarżący było zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr 67/51 z 21 kwietnia 1951 r. wydane przez WKPG Kraków, zaktualizowane następnie decyzją lokalizacyjną nr 35/61 wydaną 19 listopada 1963 r. przez Prezydium WRN w Krakowie (załączniki do wniosku Skarżącego z 8 stycznia 2002 r.). Sąd I instancji uznał, że brak było dokumentów potwierdzających, że ogród działkowy na spornych gruntach powstał wcześniej, jeszcze przed wojną, w latach 30-tych XX w. Lokalizacja ogrodu działkowego powinna być bowiem rozumiana jako wyznaczenie konkretnej powierzchni, w ramach której nastąpić może utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Przeciwne stanowisko, wiążące lokalizację jedynie z fizycznym umiejscowieniem i funkcjonowaniem ogrodu prowadziłoby to tego, że utworzony ogród mógłby z upływem czasu w sposób ekspansywny zajmować kolejne działki sąsiadujące z terenem wprost określonym w decyzji, funkcjonować na nich, a następnie wnosić o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania także tego dodatkowego, samodzielnie zajętego teren, co należy uznać za sprzeczne z celem zacytowanych powyżej przepisów prawa. Słusznie zatem organ uznał, że do Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] nie ma zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którym ogrody działkowe, istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. z dniem 4 kwietnia 1949 r.), przechodzą w zarząd i bezpłatne użytkowanie Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Związków Zawodowych).Sąd I instancji wyjaśnił, też, że również przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie mógł stanowić podstawy do nabycia przez Skarżącego prawa użytkowania do działek nr [...], [...] i [...]. Zgodnie tym przepisem, miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu (ust. 1), natomiast majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych przejął nieodpłatnie Polski Związek Działkowców (ust. 2). Z powołanego przepisu w żadnym razie nie można wnioskować o automatycznym powstaniu na rzecz Skarżącego prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntów. Polski Związek Działkowców wprawdzie przejął nieodpłatnie majątek dotychczasowych jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, a więc ogół praw majątkowych (aktywa i pasywa) przysługujących określonym podmiotom, jednak mógł nabyć tylko to co posiadał jego poprzednik. Jeżeli zatem dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to również i Polski Związek Działkowców nie mógł na podstawie art. 32 ust. 2 tytułu tego automatycznie uzyskać i winien był kwestię tę uregulować zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Jak już natomiast wskazano powyżej, zgodnie z ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przekazanie w użytkowanie gruntu państwowego wymagało decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1). Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, istniejące użytkowanie przekształciło się w zarząd, który również mógł powstać w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem organu administracji między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości (art. 33 ust. 2) (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2337/12; z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 450/07; z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1050/05; oraz WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 245/05). Jeżeli zatem, jak twierdzi Skarżący, w skład majątku, który Polski Związek Działkowców przejął w trybie art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. wchodziło również prawo użytkowania do działek nr [...], [...] i [...], to winien przedstawić na tę okoliczność dowód w postaci decyzji administracyjnej o ustanowieniu tego prawa. Skarżący nie zaoferował jednak w tym zakresie żadnego dowodu. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 9 lutego 1993 r. powinno zostać umorzone z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Skarżącego, co obligowało organ do wydania decyzji umorzeniu tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ nie naruszył również przepisu art. 15, 28 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a.Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Polski Związek Działkowców [...], skarżąc wyrok w całości.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że nabycie przez K. w D. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, nie narusza praw osób trzecich, podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości istniał i nadal istnieje Rodzinny Ogród Działkowy "[..." w [...], będący ogrodem stałym w rozumieniu art. 11 ust 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych, a Polski Związek Działkowców [...] nabyło z mocy prawa użytkowanie nieruchomości, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie sygn. akt: I OSK 1707/20, natomiast nieruchomość nie pozostawała w faktycznym zarządzie K., przez co wydana decyzja Wojewody Krakowskiego z 9 lutego 1993 roku nr GG.III.7224/25/93/Ga narusza prawa osób trzecich stanowiąc rażące naruszenie prawa.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z:- art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 9 lutego 1993 roku nr GG.IIL7224/25/93/Ga stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez K. w D. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...] oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow, [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, jest wyłącznie adresat tej decyzji, podczas gdy treść decyzji rzutowała, już w chwili jej wydania, na prawa innych podmiotów - Polskiego Związku Działkowców i samych działkowców. Ponadto Sąd I instancji, w ślad za stanowiskiem organu, błędnie przyjął że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji błędne uznał, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania, w sytuacji, gdy w toku postępowania skarżący wykazał swój interes prawny. Powyższe błędne ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy - oddalenie skargi;- art. 105 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 9 lutego 1993 roku znak: GG.IIL7224/25/93/Ga w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku K. w D. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, podczas gdy skarżący posiadał interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych przyzakładowy ogród działkowy "[...]" w [...] stał się stałym pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu tej ustawy, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie sygn. akt: I OSK 1707/20;- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w trybie art. 151 p.p.s.a w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonych decyzji w całości;Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Starosta Krakowski działający w imieniu Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie wynik zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na założeniu, że skoro Sąd wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego, to dopuścił się także naruszeń przepisów postępowania. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji dokonana przez Sąd była prawidłowa, odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 9 lutego 1993 r. o nabyciu z dniem 5 grudnia 1990 r. przez K. w D. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa (decyzji uwłaszczeniowej). Przyczyną wydania decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego było ustalenie, że podmiotowi na którego wniosek wszczęto postępowanie - Polskiemu Związkowi Działkowców - nie przysługuje przymiot strony. W przypadku bowiem ustalenia, że wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty, a w przypadku braku przymiotu strony – umorzeniem postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1744/18 i powołane w nim orzecznictwo).W rozpoznawanej sprawie tylko ta kwestia wyznaczała granice niniejszej sprawy i tylko ona była przedmiotem rozważań organów obydwu instancji. Jeśli bowiem podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie posiada przymiotu strony, to podnoszone przez ten podmiot okoliczności świadczące o istnieniu przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. nie mogły zostać przez organ ocenione. Jedynym legalnym rozstrzygnięciem jest wówczas odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bądź po wszczęciu postepowania – jego umorzenie. W tak zakreślonych granicach sprawy rozstrzygał również Sąd I instancji, dlatego wszelkie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do legalności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Krakowskiego z 9 lutego 1993 r. nie mogły zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny nawet rozpoznane. Jedynie zarzuty odnośnie do posiadania przez stronę skarżącą przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej nadają się do ich rozpoznania, ale wynik tej oceny jest dla skarżącego kasacyjnie negatywny.Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że stroną postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), obok Skarbu Państwa i osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu tego gruntu, może być także podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu. Wprawdzie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym postępowaniem od postępowania głównego (uwłaszczeniowego), to również w tym nadzwyczajnym postępowaniu podmiot domagający się stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wykazać się musi, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, prawem do gruntu, by można było go uznać za podmiot legitymowany do złożenia takiego wniosku. Zresztą stanowiska takiego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje. W jego ocenie jednak prawo Związku do spornego gruntu wynika z art. 11 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), gdy na mocy powyższego przepisu Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...] z dniem 12 maja 1981 r. stał się ogrodem stałym oraz z art. 32 ust. 2 powyższej ustawy, który stanowił, że Polski Związek Działkowców przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych.Jednakże nie sposób się nie zgodzić z Sądem I instancji, że na mocy powyższych przepisów Polski Związek Działkowców mógł przejąć jedynie tyle praw, ile odpowiednia jednostka organizacyjna pracowniczego ogrodu działkowego posiadała. Stanowisko takie zostało już zresztą zaprezentowane w orzecznictwie (wyrok NSA z 17 stycznia 2005 r., I OSK 213/05) i nie ma powodu, by obecnie je kwestionować. O ile zatem do momentu wejścia w życie ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, działające dotychczas jednostki organizacyjne pracowniczych ogrodów działkowych nie nabyły w formie prawem przewidzianej prawa do gruntu zajętego i wykorzystywanego na ogródki działkowe, to nie można uznać, by na mocy art. 11 ust. 2 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. prawo to przeszło na Polski Związek Działkowców.W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Polski Związek Działkowców nie wykazał dowodu dysponowania prawem użytkowania spornego gruntu ani na dzień 5 grudnia 1990 r., jak również na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej. Akta sprawy również nie dokumentują w żaden sposób, by od momentu powstania ogrodów działkowych w 1951 r. jednostka organizacyjna prowadząca ten ogród uzyskała formalne prawo użytkowania nieruchomości (a od wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – prawo zarządu). Skarżący kasacyjnie nie kwestionował zresztą faktu, że nieruchomość nie została przekazana w użytkowanie właściwej jednostce organizacyjnej pracowniczego ogrodu działkowego w formie przewidzianej przez przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117) i obowiązującego wówczas dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) i wydanych na ich podstawie rozporządzeń wykonawczych, ani w następnym okresie, pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości oraz innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332) oraz ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr .22, po. 159 ze zm.). W tej sytuacji powoływanie się na nabycie prawa użytkowania spornej nieruchomości na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. nie jest prawidłowe.Analiza sytuacji prawnej skarżącego kasacyjnie prowadzi do przyjęcia tezy, że nie da się stwierdzić podstaw prawnych dla przypisania temu podmiotowi statusu strony. Brak decyzji, która kreowałaby prawo użytkowania (a następnie zarządu) na gruncie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, pozwala na stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie faktycznie zarządzał nieruchomością, nie mógł się natomiast wykazać tytułem prawnym. Samo istnienie ogrodu działkowego nie zmienia powyższego wniosku, bowiem okoliczność ta nie wpływa na stan prawny nieruchomości. Jeżeli więc dotychczasowa jednostka ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to Polski Związek działkowców takiego tytułu nie uzyskał na podstawie przepisów tej ustawy (por. wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., I OSK 1286/10). Tym samym nie naruszono zarówno przepisów art. 2 ust. 1 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również art. 28 i 105 § 1 k.p.a. Stanowisko powyższe nie jest sprzeczne z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1707/20 wydanego w sprawie skarżącego kasacyjnie, wręcz przeciwnie, wzmacnia argumentację w niniejszej sprawie.W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku stwierdził też, że z treści art. 76 ust. 2 w zestawieniu z art. 80 powołanej ustawy wynika, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu - działającego w imieniu właściciela nieruchomości, co wynika z art. 75 ust. 5 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego z mocy samego prawa, którą to decyzję organ wydaje po ustaleniu spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy warunkujących powstanie tego skutku w postaci nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Decyzja ta stanowi również podstawę do ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej, zgodnie z art. 75 ust. 7 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy. Wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisy, na podstawie których możliwe byłoby uzyskanie przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego dotyczą, zgodnie z art. 75 ust. 1 tej ustawy, tych rodzinnych ogrodów działkowych, które zlokalizowane są na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenia ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie mogły przed tą datą, tj. 19 stycznia 2014 r. wykazać tytułu prawnego.Skoro zatem w wyroku powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy dają podstawę do nabycia przez skarżącego prawa użytkowania zajmowanej nieruchomości z dniem 19 stycznia 2014r., to tym samym Sąd ten uznał, że skarżący kasacyjnie nie wykazał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych jakichkolwiek praw rzeczowych lub prawa zarządu do nieruchomości. Brak praw rzeczowych do nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. powodował, że skarżący kasacyjnie nie mógł być stroną postępowania w sprawie uwłaszczenia innego podmiotu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.Wniosek uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania nie został uwzględniony z uwagi na to, że przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.., orzekł jak w sentencji.Wniosek uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania nie został uwzględniony z uwagi na to, że przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.