Postanowienie - II GZ 804/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono zażalenie. Wstrzymanie wykonania aktu, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2270/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 grudnia 2024 r. nr ZDM/GKP/R/1745a/2020/K w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedOddalono zażalenie. Wstrzymanie wykonania aktu, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2270/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 grudnia 2024 r. nr ZDM/GKP/R/1745a/2020/K w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z sied
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2270/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 grudnia 2024 r. w sprawie ze skargi ww. spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.Sąd I instancji podał w uzasadnieniu, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka) pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. wniosła skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.Ponadto skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, tj. decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 grudnia 2024 r.Skarżąca wskazała, że aktualnie nie posiada środków pieniężnych, prowadzi przedsiębiorstwo okresowo w zależności od potrzeb realizacji projektu wymagającego co najmniej dwóch przedmiotów działalności zarejestrowanych w CEDG.WSA nie znalazł podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).Sąd I instancji uznał za niedopuszczalny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy nie został złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym kontekście podkreślił, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. żądanie strony powinno dotyczyć decyzji zaskarżonej, a w niniejszej sprawie zaskarżoną jest decyzja organu II instancji, a nie organu I instancji. Dopiero konsekwencją złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwość rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a. w przedmiocie wniosku o wstrzymanie aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.Niezależnie od powyższego WSA stwierdził, że spółka uzasadniając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej nie wykazała istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2024 r., nie przedstawiła argumentacji, która mogłaby w jakikolwiek sposób wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Lakonicznego stwierdzenia skarżącej, że nie posiada w chwili obecnej środków pieniężnych, nie można bowiem utożsamiać z dostatecznym uprawdopodobnieniem, że w sprawie należy zastosować środek ochrony tymczasowej. Nie jest zaś rolą Sądu domniemywanie, w czym wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki w przypadku wykonania kwestionowanego aktu.Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu spółka zakwestionowała prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 grudnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie należy wskazać, że art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na wniosek strony, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Stąd dyspozycją powołanego przepisu objęte są również akty wydane w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji.Podkreślenia wymaga, że skarżąca w swoim wniosku domaga się wyłącznie wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednolitości poglądów w sprawie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji – bez wnoszenia o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.Z jednej strony wskazuje się, że z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a. wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady, możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, choć nie wyklucza to możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Dopiero więc, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest również możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej sąd nie może wstrzymać wykonania skarżonej decyzji, którą jest decyzja organu II instancji (por. postanowienia NSA z dnia:11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1835/10; 11 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 403/11; 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2417/15; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 698/23).Z drugiej strony wskazuje się, że zasadniczo orzeczenie o wstrzymaniu wykonania w pierwszej kolejności dotyczy zaskarżonego aktu, a w dalszej kolejności innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Nie ma jednak podstaw, aby uznawać tą regułę za bezwzględną w tym znaczeniu, że nie jest możliwe wstrzymanie wyłącznie innego aktu niż zaskarżony, o ile został on wydany w granicach tej samej sprawy (por. postanowienia NSA z dnia: 12 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2861/13; 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 1231/13). Decydujące powinno być to, jaki jest charakter i przedmiot decyzji kwestionowanej przez stronę skarżącą, domagającą się ochrony tymczasowej. Dlatego sam fakt, że strona wnioskuje o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, nie może być przyczyną oddalenia takiego wniosku. O odmowie zastosowania omawianego środka ochrony tymczasowej powinno zatem decydować stwierdzenie braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy uznać za prawidłowy pogląd o niedopuszczalności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy nie został złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. żądanie strony powinno dotyczyć decyzji zaskarżonej, a w niniejszej sprawie zaskarżoną jest decyzja organu II instancji, a nie organu I instancji. Dopiero konsekwencją złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwość rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a. w przedmiocie wniosku o wstrzymanie aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawyW uzupełnieniu argumentacji przytaczanej na poparcie tego poglądu należy wskazać, że decyzja organu I instancji utraciła co do zasady przymiot wykonalności z chwilą wniesienia odwołania od niej. Natomiast zaskarżona decyzja może stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji, chyba że zostało wstrzymane jej wykonanie. Wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji nie stałoby zatem na przeszkodzie doprowadzeniu w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Ochrona tymczasowa polegająca na wstrzymaniu wykonania wyłącznie decyzji organu I instancji byłaby zatem iluzoryczna. Nie można zaakceptować takiej wykładni przepisów prawa, która czyniłaby pozornymi środki prawne przysługujące stronie postępowania sądowoadministracyjnego.Niezależnie od przyjętego wyżej stanowiska wskazać trzeba, że nawet dopuszczenie możliwości wstrzymania wykonania ww. decyzji organu I instancji nie jest jednak równoznaczne ze stwierdzeniem, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania tej decyzji zasługuje na uwzględnienie.Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.Skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 grudnia 2024 r., którą nałożono na spółkę karę pieniężną w wysokości 2.430,00 zł za zajęcie pasa drogowego wskazała, że aktualnie nie posiada środków pieniężnych, prowadzi przedsiębiorstwo okresowo w zależności od potrzeb realizacji projektu wymagającego co najmniej dwóch przedmiotów działalności zarejestrowanych w CEDG.W ocenie NSA, podniesione przez skarżącą okoliczności nie mogły przemawiać za wstrzymaniem wykonania ww. decyzji. Aby zbadać, czy rzeczywiście w stosunku do strony zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest odniesienie wysokości nałożonej kary pieniężnej do jej sytuacji materialnej (finansowej). Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej kary i majątku, jakim dysponuje skarżąca) - nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia autora zażalenia. Skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji, nie wykazała swojej sytuacji materialnej, nie przedłożyła żadnych dokumentów na poparcie zgłoszonych twierdzeń, a zatem dokonanie ustalenia, jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie decyzji na stronę skarżącą (tj. czy wykonanie decyzji mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki i/lub znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.), okazało się niemożliwe. Oznacza to, że pozytywna ocena gołosłownego wniosku, była wykluczona.Powyższej oceny nie mogła także zmienić argumentacja autora zażalenia odnosząca się do okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Należy bowiem podkreślić, że na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności wydanej w sprawie decyzji. Zatem okoliczności faktyczne stanowiące podstawę jej wydania – nie mogły podlegać ocenie w ramach niniejszego postępowania. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji - sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego (por. postanowienia NSA z dnia: 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GZ 121/19; 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OZ 517/12).Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.