Wyrok - II OSK 235/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Budowlane prawo, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/24 w sprawie ze skargi Ł. W. i P. K. na postanowienUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Budowlane prawo, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/24 w sprawie ze skargi Ł. W. i P. K. na postanowien
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 136
kpa
art. 141
ppsa
art. 151
ppsa
art. 174
ppsa
art. 184
ppsa
art. 182
ppsa
art. 145
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Ł. W. i P. K. (dalej jako skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 13 marca 2024 r. znak: DOA-WPPOH.612.605.2023.IWo w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Burmistrz Olsztynka w piśmie z 26 września 2023 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...].Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z 16 października 2023 r., znak: WOPN.612.27.79.2023.DW, odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ ocenił, że realizacja ustaleń przedmiotowego projektu doprowadzi do naruszenia zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXX/669/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej (Dz. Urz. Woj. Warm. z 2017 r. poz. 4143, dalej: "uchwała Sejmiku"), tj. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa OOŚ"). Zauważył, że nie jest możliwe w przypadku przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od omawianego zakazu.W wyniku wniesionego przez skarżących zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) postanowieniem z 13 marca 2024 r. znak: DOA-WPPOH.612.605.2023.IWo, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.Mając na uwadze, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na działce położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej GDOŚ dokonał analizy czy ww. inwestycja jest zgodna z przepisami uchwały Sejmiku tworzącymi szczególny reżim prawny dla wskazanej w niej formy ochrony przyrody, a w szczególności, czy nie narusza ona ograniczeń tam zawartych.RDOŚ słusznie wskazał, że w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku ustanowiony jest zakaz realizacji na obszarze chronionym uchwałą przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy OOŚ. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz.1839, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie OOŚ"), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni, co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, z późn. zm., dalej "u.o.p.") lub w otulinach form ochrony przyrody, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 - 3 tej ustawy.GDOŚ po analizie akt sprawy uznał, że dla wyjaśnienia wątpliwości odnośnie kwalifikacji terenu inwestycji konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Zlecono RDOŚ przeprowadzenie dodatkowego postępowania, poprzez wykonanie na działce nr ewid. [...] oględzin terenu, w celu jednoznacznego ustalenia, czy występuje tam roślinność leśna. 7 lutego 2024 r. przeprowadzono oględziny, a z protokołu wizji terenowej wynika m.in., że na działce nr [...] znajduje się teren zadrzewiony, oznaczony z załączniku graficznym do protokołu literą A, na którym rosną brzozy brodawkowate i sosny zwyczajne. Do protokołu z oględzin dołączono 34 kolorowe fotografie.Po analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zdjęć z wizji terenowej GDOŚ uznał rozstrzygnięcie RDOŚ za prawidłowe. Zadrzewienia występujące na działce stanowią roślinność leśną, co potwierdza dokumentacja dowodowa zebrana w niniejszej sprawie.W świetle definicji lasu z art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach oraz definicji roślinności leśnej wykorzystywanej w naukach przyrodniczych organ stwierdził, że za las w świetle art. 3 pkt 1 wskazanej ustawy należy uznać także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 tej ustawy tzn. nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków. Organ przeanalizował zasoby Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, usługi WMS, Bazy Danych Obiektów Topograficznych (Botoks), który jest ogólnokrajowym systemem udostępniania danych topograficznych, będącym źródłem danych przestrzennych o nowej jakości w stosunku do dotychczasowych map topograficznych. Analizie poddał również dane udostępnione na portalu Lasów Państwowych Bank Danych o Lasach. Ze wskazanych zasobów wynika, że przedmiotowy teren inwestycji od strony południowej graniczy z rozległymi terenami leśnymi.Powyższe ustalenia potwierdza przeprowadzona 7 lutego 2024 r. przez organ I instancji wizja terenowa. Organ I instancji w protokole z oględzin stwierdził, co prawda że w oparciu o stan faktyczny niemożliwym jest potwierdzenie leśnego charakteru działki, jednak GDOŚ nie zgodził się z tym stanowiskiem. Na podstawie załączonych fotografii "Grunt zadrzewiony na załączniku graficznym do protokołu oznaczony literą "A" porośnięty brzozą brodawkowatą i sosną zwyczajną" oraz "Teren oznaczony, jako "A" na załączniku graficznym do protokołu z oględzin" jednoznacznie można stwierdzić występowanie roślinności leśnej o składzie gatunkowym brzoza brodawkowata i sosna zwyczajna. Zdaniem organu, analizując fotografie nie sposób nie zauważyć tożsamego składu gatunkowego oraz analogicznej struktury roślinności (warstwy drzew, podszytu i runa) występujących na terenie inwestycji oraz na fotografiach przedstawiających sąsiadującą ścianę lasu. Zdjęcia lasu graniczącego z terenem inwestycji przedstawiają bór sosnowy z domieszką brzozy, który charakteryzuje się bardzo ubogim podszytem, tymi samymi cechami charakteryzuje się obszar pokryty zadrzewieniami na przedmiotowym terenie. Dodatkowo w uwagach wniesionych do protokołu ww. wizji inwestor zamieścił uwagę "ewentualne zadrzewienia na działce stanowią naturalną sukcesję leśną znajdującego się na południe lasu". W związku z powyższym GDOŚ uznał, że obszar zadrzewiony roślinnością leśną na przedmiotowej działce powstał w sposób naturalny poprzez samosiejki z sąsiedniego lasu, z powodu braku użytkowania rolniczego terenu i stał się częścią otaczającego go lasu. Tym samym nie można było mówić o błędnych ustaleniach stanu faktycznego.Odnosząc się do wyjaśnień inwestora, że teren inwestycji nie jest działką leśną, ponieważ przy podpisywaniu umowy kupna-sprzedaży działki nie było pierwokupu dla Lasów Państwowych tylko dla Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, z uwagi na to, że użytki rolne występujące na działce są zakwalifikowane, jako: RIVb, RV, RVI, GDOŚ stwierdził, że tereny pokryte roślinnością leśną mogą również występować na gruntach rolnych i do nich również odnosi się termin wylesienia. "Wobec braku definicji legalnej, termin "wylesienie" należy interpretować z uwzględnieniem jego potocznego znaczenia, jako procesu zmniejszania udziału terenów zadrzewionych - ujętych w ewidencji gruntów, jako tereny rolne, grunty orne, łąki i pastwiska - w ogólnej powierzchni danego obszaru."(wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2133/16).Organ zauważył, że przedmiotowy teren inwestycji ma powierzchnię 0,32 ha, natomiast zgodnie z załącznikiem graficznym teren zadrzewiony oznaczony literą A zajmuje ok. 1/3 powierzchni tego terenu. Organ wyjaśnił, że nawet gdyby wskazany obszar nie przekraczał powierzchni 0,10 ha, to stanowi on obecnie część większego obszaru leśnego (tworzy zwarty teren leśny wraz z otaczającymi go lasami) i tym samym kwalifikuje się, jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozważając możliwość zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziałujących na środowisko z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia OOŚ, organ zauważył, że definicji ustawowej lasu z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, nie będzie spełniać teren pokryty roślinnością leśną o powierzchni mniejszej niż 0,10 ha, za wyjątkiem sytuacji, w których taki teren jest częścią obszaru leśnego o powierzchni większej niż 0,10 ha. Innymi słowy, jeżeli działka ewidencyjna lub jej część przeznaczona do wylesienia stanowi wraz z obszarami sąsiadującymi zwarty teren leśny o powierzchni co najmniej 0,10 ha, to niezależnie od powierzchni planowanego wylesienia zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.W związku z powyższym GDOŚ stwierdził, że realizacja inwestycji na przedmiotowej działce pokrytej roślinnością leśną, będzie wiązała się z koniecznością wylesienia mającego na celu zmianę sposobu użytkowania terenu, co stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia OOŚ. Tym samym przedmiotowy projekt decyzji jest niezgodny z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku, który zabrania realizacji tego typu przedsięwzięć w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej.Dokonując analizy odstępstw od ww. zakazu zawartych w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku GDOŚ uznał, że takowe w tej sprawie nie występują. Organ zauważył też, że do RDOŚ wpłynęły jeszcze dwa wnioski od Burmistrza Olsztynka, dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Pierwszy z nich przekazany 26 września 2023 r., dotyczy inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], o powierzchni 0,344 ha. W tym przypadku inwestorem nie są skarżący, jednak inwestorów reprezentuje ten sam pełnomocnik, działki są położone w bezpośrednim sąsiedztwie (działka przyległa do działki o nr ew. [...]) a inwestycje mają tożsamy charakter, zakładający budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Drugi wniosek z 26 września 2023 r., dotyczy inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] o powierzchni 0,418 ha. W tym przypadku inwestorem też nie są skarżący, jednak Inwestorów również reprezentuje ten sam pełnomocnik, działki są położone w bezpośrednim sąsiedztwie (działka przyległa do działki o nr ew. [...]) a inwestycje mają tożsamy charakter, zakładający budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnychZgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy OOŚ przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się, jako jedno przedsięwzięcie, także, jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Mając na względzie powyższe organ podkreślił, że inwestycje realizowane przez różne podmioty, lecz powiązane ze sobą technologicznie traktować należy, jako jedno przedsięwzięcie w rozumieniu ustawy OOŚ. Sumowanie powierzchni przedsięwzięć ma zapobiegać dzieleniu przedsięwzięcia na mniejsze segmenty, w odniesieniu do których mogą być formułowane oceny cząstkowe, niekoniecznie dające obraz wpływu całości zamierzenia na warunki ochrony środowiska. Nie można akceptować sztucznego dzielenia przedsięwzięcia w ten sposób, aby obchodzić prawo, poprzez tworzenie przedsięwzięć, których parametry pozwalają na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.Wobec powyższego, GDOŚ uznał, że w przedmiotowej sprawie na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ, należało zsumować powierzchnie ww. inwestycji polegających na budowie łącznie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jako jedno przedsięwzięcie, z uwagi na fakt, że realizowane są one jednocześnie, na działkach położonych w sąsiedztwie (są to działki przyległe), mających dojazd z tej samej drogi wewnętrznej - działka nr. ewid. [...] oraz [...] (służebność gruntowa) oraz w związku z tym, że są tożsame pod względem rodzaju inwestycji, tj. dotyczą realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Analiza przedstawionych do uzgodnienia projektów decyzji wykazała, że w tych sprawach występuje 6 inwestorów (w tym skarżący), reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika, a powierzchnia, która ulegnie przekształceniu w wyniku prowadzonych prac budowlanych wyniesie 1,082 ha (dz. nr ewid. [...] - 0,32 ha, działka nr ewid. [...] - 0,344 ha, działka nr ewid. [...]-0,418 ha).Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja kwalifikowała się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia OOŚ, jak również § 3 ust. 1 pkt 55 lit b tiret pierwsze rozporządzenia OOŚ i tym samym narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku – przy braku możliwości zastosowania odstępstw.Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia RDOŚ.Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.Zdaniem Sądu, w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających przyjęte przez organy administracji ustalenia stanu faktycznego. Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania dowodowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.Sąd stwierdził, że w materiale dowodowym brak jest map, czy zdjęć jednoznacznie wskazujących na to, że działka w części przeznaczonej pod inwestycję stanowiła "grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym". Wręcz przeciwnie, materiał zdjęciowy z wizji dokonanej 7 lutego 2024 r. przez organ I instancji na zlecenie GDOŚ w trybie art. 136 § 1 K.p.a. daje podstawy do uznania, że większość działki nr ewid. [...] jest wolna zarówno od lasu, jak i od zadrzewień, które rzeczywiście występują w formie zwartej, ale zasadniczo na terenie przyległym.Wskazując na ustalone w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji warunki zabudowy Sąd uznał, że zamierzona budowa dwóch domów o powierzchni mniejszej niż 97 m kw. zlokalizowanych "z zachowaniem stosownej odległości od lasu zgodnie z przepisami odrębnymi" i w nieprzekraczalnej linii zabudowy, określonej w załączniku nr 1 do projektu decyzji w ogóle nie musiałaby doprowadzić do jakiejkolwiek zmiany lasu lub innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną lub wylesienia, mającego na celu zmianę sposobu użytkowania terenu.W ocenie Sądu, nie ma dowodów potwierdzających, że działka w części przeznaczonej pod inwestycję stanowi grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,1 ha pokryty roślinnością leśną. Wręcz przeciwnie materiał zdjęciowy z wizji lokalnej przeprowadzonej 7 lutego 2024 r. daje podstawy do uznania, że większość działki o nr ew. [...] jest wolna od lasu jak i zadrzewień, które występują w formie zwartej ale na terenie przyległym.Sąd stwierdził, że w aktach nie ma wydruków z map Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, usługi WMS, Bazy Danych Obiektów Topograficznych (Botoks).Zdaniem Sądu, to, że teren inwestycji graniczy od strony południowej z rozległymi terenami leśnymi nie ma znaczenia prawnego w sprawie, gdyż owe "rozległe tereny leśne" nie były objęte projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.Sąd zauważył, że wyprowadzenie wniosku o konieczności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie powinno mieć miejsce na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie i znajdujących się w aktach administracyjnych tej sprawy, bo tylko w ten sposób organ czyni zadość obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dysponując protokołem oględzin z wizji dokonanej przez RDOŚ 7 lutego 20254 r., oceniając projekt decyzji w znacznej mierze opierał się na własnym materiale dowodowym w postaci zdjęć, co świadczy o naruszeniu przepisów procesowych. Ustalenia organu poczynione w ten sposób nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym i nie sposób ocenić, czy GDOŚ prawidłowo uznał, że teren przeznaczony pod inwestycję był zadrzewiony i naruszał zakaz wynikający z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku Województwa.Sąd uznał postanowienie odmowne za błędne i przedwczesne. Jego zdaniem organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, wyznaczonego zakresem jego kompetencji. To zaś skutkować musiało eliminacją zaskarżonego postanowienia GDOŚ z obrotu prawnego.Sąd zauważył, że jeśli zadrzewienie nie występuje na całym obszarze przeznaczonym pod inwestycję, to organ powinien ustalić czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności wycinania drzew.Zdaniem Sądu, brak jest też podstaw do sumowania planowanej inwestycji z pozostałymi inwestycjami według zasady określonej w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ, gdyż nie są to inwestycje realizowane na terenie jednego zakładu lub obiektu.Sąd zauważył, że regulacja § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ ma na celu zapobieganie sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z sytuacją takiego "dzielenia" nie mamy jednak do czynienia, gdy zamierzenia budowlane (wprawdzie sąsiadujące ze sobą) mają innych inwestorów (właścicieli gruntu) i są realizowane na oddzielnych nieruchomościach. Jak trafnie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny (wprawdzie odnosząc się do stacji bazowych telefonii komórkowej), "możliwe jest istnienie kliku stacji bazowych na jednym terenie, ale do wszystkich tych stacji tytuł prawny musi posiadać ten sam podmiot, musi także tenże podmiot posiadać tytuł prawny do terenu, na którym znajdują się te stacje bazowe. Wówczas możliwe jest skumulowanie tych inwestycji" (por. wyrok z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 624/14, CBOSA).Stąd też wniosek GDOŚ, że "należało zsumować powierzchnie ww. inwestycji polegających na budowie łącznie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jako jedno przedsięwzięcie, z uwagi na fakt, że realizowane są one jednocześnie, na działkach położonych w sąsiedztwie (są to działki przyległe), mających dojazd z tej samej drogi wewnętrznej - działka nr. ewid. [...] oraz [...] (służebność gruntowa) oraz w związku z tym, że są tożsame pod względem rodzaju inwestycji, tj. dotyczą realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych" był nie tylko niezasadny, ale i błędny prawnie.Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazuje na naruszenie:1) § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie OOŚ", poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia OOŚ nie będzie miał zastosowania do działki ewidencyjnej o powierzchni mniejszej niż 0,10 ha, w sytuacji gdy niezależnie od powierzchni danej działki ewidencyjnej inwestycję na jej terenie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, kiedy działka ta stanowi wraz z obszarami sąsiadującymi zwarty teren leśny o powierzchni co najmniej 0,10 ha;2) § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia OOŚ oraz w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, z późn. zm.), dalej jako "ustawa OOŚ", poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma podstaw do "kumulowania" oddziaływania przedmiotowej inwestycji z inwestycjami planowanymi na działkach nr ewid. [...] - 0,344 ha oraz nr ewid. [...] - 0,418 ha, bowiem inwestycje te mają innych inwestorów i są realizowane na oddzielnych nieruchomościach, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów wskazuje, że jeśli planowana inwestycja, jest częścią planowanego kompleksu mieszkaniowego (zespołu budynków) to obowiązkiem organów jest powiązanie tych inwestycji jako jednego przedsięwzięcia;3) art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 oraz w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej jako "upzp", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zobowiązany jest do ustalenia czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności wycięcia drzew, a nadto odmawiając uzgodnienia organ powinien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe, podczas gdy organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest kompetentny do formułowania za organ główny nowej treści decyzji o warunkach zabudowy, a dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy.Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy GDOŚ upatruje natomiast w naruszeniu:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a." w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXX/669/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2017 r. poz. 4143), dalej: "uchwała Sejmiku" oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia OOŚ, poprzez błędne uchylenie postanowienia GDOŚ i poprzedzającego postanowienia RDOŚ w Olsztynie oraz przyjęcie, że postanowienie GDOŚ było przedwczesne wobec braku wykazania, aby działka inwestycyjna stanowiła grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną oraz braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, podczas gdy GDOŚ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób całkowity i pełny, zaś z protokołu oględzin terenu jednoznacznie wynika, że działka inwestycyjna jest otoczona rozległymi terenami leśnymi, zatem teren zadrzewiony występujący na terenie inwestycji, który powstał w wyniku naturalnej sukcesji leśnej na działce nieużytkowanej rolniczo stanowi obecnie zwarty teren leśny wraz z otaczającym go lasem i tym samym przekracza powierzchnię 0,10 ha, a tym samym inwestycja na tym terenie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania odpowiednich wytycznych co do dalszego postępowania w zakresie w jakim organ miałby wykazać, że ujęta w projekcie decyzji o warunkach zabudowy budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], jest sprzeczna z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku, gdyż stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia OOŚ;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena faktyczna i prawna w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargi nie należy uwzględniać.Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wystąpił o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawiePonadto GDOŚ uzupełnił akta sprawy o ogólnodostępne mapy, na podstawie których oceniał sprawę tj: Geoportal.gov.pl mapa BDOT10k, Geoportal.gov.pl Ortofotomapa, Portal Lasów Państwowych Bank Danych o Lasach (www.bdl.lasy.gov.pl), Geoportal.gov.pl Ortofotomapa obrazująca działki [...], [...], [...], które zostały połączone.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą, w ocenie skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie postawione w niej zarzuty uznać należało za trafne.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzy osobowym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. i § 3 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się prawa rozpoznania sprawy na rozprawie.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ma usprawiedliwione podstawy.Na wstępie należy wyjaśnić, że jeśli w skardze kasacyjnej postawione są zarzuty zarówno naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, to Sąd w pierwszej kolejności rozpatruje zarzuty procesowe bo tylko w prawidłowo pod względem procesowym ustalonym stanie faktycznym możliwa jest ocena naruszenia przepisów prawa materialnego. Jeśli stan faktyczny jest wynikiem wadliwie prowadzonego postępowania, to nie możliwa jest ocena naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest skuteczny tylko w przypadku kiedy stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. Wówczas bowiem możliwa jest ocena czy dla tak ustalonego stanu faktycznego właściwym było zastosowanie danego przepisu prawa materialnego i czy też nastąpiła prawidłowa wykładnia tego przepisu w takim stanie faktycznym.W ocenie NSA, Sąd I instancji niezasadnie uznał, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy poprzedzające je postanowienie RDOŚ w Olsztynie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] z powodu sprzeczności tej inwestycji z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynikającym z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXX/669/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej (Dz. Urz. Woj. Warm. z 2017 r. poz. 4143, dalej: "uchwała Sejmiku"), oparte zostało na wadliwie ustalonym stanie faktycznym bowiem ustalenia faktyczne organów nie miały potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.Zdaniem NSA, już z samego materiału dowodowego zgromadzonego na etapie postępowania przed RDOŚ w Olsztynie przed wydaniem postanowienia z 16 października 2023 r. można w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że na terenie działki nr [...] obręb [...], gmina [...] występuje teren zalesiony o zwartej strukturze. Z wydruku ortofotomapy ze strony Geoportal.gov.pl znajdującego się w aktach RDOŚ przed wydaniem postanowienia w I instancji – grafika nr 2 WOPN.612.27.79.2023 oraz z tej samej mapy wykonanej w większej skali (prawie cała kartka A4) obejmującej zdecydowanie większy obszar przyległy do działki inwestycyjnej wynika, że znajduje się ona na granicy z zlokalizowanym od południa gęsto zadrzewionym terenem leśnym. Z map tych wynika, że prawie cała działka jest zadrzewiona z niewielkimi wąskimi pasami terenu pozbawionego drzew. Także wykonane wówczas fotografie potwierdzają istnienie terenu zadrzewionego licznymi brzozami i drzewami iglastymi np. sosną. Protokół sporządzony na etapie postępowania odwoławczego w dniu 7 lutego 2024 r. przez RDOŚ na zlecenie GDOŚ w ramach uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdził i uszczegółowił wcześniejsze ustalenia. Wynika z niego jakie dokładnie jest położenie gruntu zadrzewionego (załącznik graficzny do protokołu z oznaczeniem A) i jaki występuje tam skład gatunkowy drzew. Potwierdza się występowanie terenu zadarnionego pozbawionego zadrzewień (załącznik graficzny). Wykonane na potrzeby protokołu zdjęcia z podaniem dokładnego miejsca ich wykonania w stosunku do położenia działki i kierunku ujęcia potwierdzają ustalenia zawarte w protokole, że na terenie oznaczonym literą A występują liczne zadrzewienia na tyle gęsto występujące względem siebie, że tworzą jednolitą strukturę porośniętą licznymi wieloletnimi już drzewami.Także mapy dołączone na etapie skargi kasacyjnej a będące według oświadczenia GDOŚ tymi, które analizował on przed wydaniem zaskarżonego postanowienia wskazują na występujący na działce nr [...] drzewostan iglasty sosna na dzień 23 listopada 2023 r., sąsiadujący od południa z działką duży teren leśny. Co znamienne organ informuje, że działki [...] i [...] sąsiadujące z działką [...] zostały połączone.W związku z powyższym nie można uznać za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji, że organy nie ustaliły na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, że na terenie inwestycji występuje teren zadrzewiony a inwestycja – budowa 2 budynków mieszkalnych nie będzie skutkowała złamaniem zakazu z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku. Niewątpliwie przeprowadzenie inwestycji na działce dotychczas niezabudowanej w co najmniej 1/3 zadrzewionej spowoduje konieczność jej wylesienia czyli doprowadzi do powstania na obszarze chronionym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia OOŚ.Wobec tego uznać należało, że organy wykazały w sposób wystarczający zebranym w sprawie materiałem dowodowym, że działka inwestycyjna stanowiła grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną. Słuszny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia OOŚ, bowiem GDOŚ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w którym wykazano, że działka pokryta jest roślinnością leśną na powierzchni większej niż 0,1 ha.Jako teren inwestycji wskazana została cała działka, a zatem należało uznać, że budynki mogą zostać usytuowane na całej działce, w tym na jej zadrzewionej części, co skutkować mogłoby koniecznością wycięcia drzew (wylesienia), a to samo w sobie dawało podstawy do kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia OOŚ i wystąpienia zakazu z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku, co prowadziło do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organy ochrony środowiska dla przedmiotowej inwestycji realizowanej na terenie obszaru chronionego.Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania przez Sąd odpowiednich wytycznych odnośnie do prowadzenia dalszego postępowania jest niezasadny albowiem Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że o ile nie zostanie wykazana odpowiednimi dowodami sprzeczność inwestycji z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku w kontekście § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia OOŚ, to organ będzie zobligowany pozytywnie uzgodnić projekt decyzji.Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Skoro Sąd dopatrzył się wad w postępowaniu administracyjnym organu miał podstawy uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone akty organów. Naruszyłby ten przepis gdyby pomimo ustalenia wad postępowania administracyjnego skargę oddalił.Sąd nie dopuścił się naruszenia § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia OOŚ albowiem słusznie uznał, że o zaliczeniu inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przesądza ustalenie czy w wyniku inwestycji dojdzie do wylesienia terenu leśnego o powierzchni większej niż 0,10 ha. Słusznie zauważył, że skoro działka nie jest w całości pokryta roślinnością leśną, to koniecznym jest ustalenie, czy inwestycja ta może być zrealizowana bez konieczności wycinki drzew.Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia OOŚ. W okolicznościach sprawy nie można było zsumować inwestycji planowanych na sąsiadujących działkach dotyczących tego samego rodzaju inwestycji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) bowiem planowane przedsięwzięcia nie odnosiły się do terenu tego samego zakładu lub tego samego obiektu jak wymaga tego ww. przepis.Zasada jednolitości przedsięwzięcia wyrażona w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 247) odnosi się do oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych, gdy z okoliczności wynika, że doszło do sztucznego podzielenia przedsięwzięcia w celu uniknięcia obowiązku kompleksowej oceny jego oddziaływania na środowisko. Czynnikiem spajającym kilka przedsięwzięć w jedno jest ich powiązanie technologiczne tj. taki ich związek, który powoduje, że tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy (tak wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1844/22).W niniejszej sprawie nie sposób mówić o technologicznym powiązaniu inwestycji planowanych na sąsiadujących ze sobą działkach z uwagi na to jedynie, że dotyczą tego samego rodzaju inwestycji – budynki mieszkalne jednorodzinne, realizowane przez różne podmioty, których łączy jedynie osoba pełnomocnika. Nie są one realizowane w ramach powiązanego technologicznie przedsięwzięcia są to odrębne budowy. Korzystanie z tej samej drogi stanowiącej dostęp do drogi publicznej nie wyklucza ich samodzielności.Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 oraz w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130). Wyspecjalizowany organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy przedstawioną mu w takim kształcie przez organ główny w jakim ma ona zostać w[prowadzona do obrotu prawnego nie jest kompetentny do ustalania de facto warunków zabudowy poprzez ustalanie czy możliwa jest realizacji inwestycji w takim kształcie, że nie będzie wymagała ona wycinki drzew. W istocie sprowadzałoby się to do formułowania za organ główny nowej treści decyzji o warunkach zabudowy a to przekracza kompetencje organu uzgadniającego. Organ uzgadniający ma ocenić czy decyzja w kształcie mu przedstawionym do uzgodnienia jest prawidłowa z uwagi na dziedzinę prawa, w której organ uzgadniający się specjalizuje tutaj ochrona środowiska.Zarzut ten jednak nie prowadził do uwzględnienia skargi kasacyjnej albowiem nie podważa on istotnych dla sprawy powodów uchylenia rozstrzygnięć organów przez Sąd I instancji.Podsumowując, w niniejszej sprawie organy poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne podparte odpowiednim i wystarczającym materiałem dowodowym, z którego bezsprzecznie wynikało, że planowana inwestycja dotyczy działki pokrytej roślinnością leśną na powierzchni przekraczającej 0,10 ha i w związku z tym wylesienie jej związane z budową budynków jednorodzinnych stanowiłoby przedsięwzięcie mogąco znacząco oddziaływać na środowisko na obszarze chronionym a to prowadziłoby do naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku, co było podstawą do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez GDOŚ.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.-----------------------16.-----------------------16