Wyrok - V SA/Wa 2270/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 24 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżoną uchwałę. Budżetowe prawo, skargi organów gminy na czynności nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Asesor WSA - Joanna Dąbrowska, Protokolant specjalista - Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 4.90.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę ustalającą budżet 1. uchyla zaskarżonąUchylono zaskarżoną uchwałę. Budżetowe prawo, skargi organów gminy na czynności nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Asesor WSA - Joanna Dąbrowska, Protokolant specjalista - Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 4.90.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę ustalającą budżet 1. uchyla zaskarżoną
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Cezary Kosterna
Podstawa prawna
art. 106
ppsa
art. 3
ppsa
art. 141
ppsa
art. 190
ppsa
art. 134
ppsa
art. 148
ppsa
art. 205
ppsa
art. 7
k
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną uchwałę
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi gminy Piaseczno jest Uchwała nr 4.90.2024 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej również: Kolegium, Kolegium RIO, organ nadzoru, organ) z dnia 30 stycznia 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Nr 1495/LXXIX/2023 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 29 grudnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1244/1X111/2022 z dnia 28 grudnia 2022 r. (doręczona w dniu 8 lutego 2024 r.). Wymieniona uchwała została zaskarżona w części - w zakresie § 1 punkt 2 tj. stwierdzenia nieważności Załącznika nr 2 pn. "Wydatki Gminy Piaseczno na 2024 rok" [omyłka pisarska powinno być na 2023 rok, zakwestionowane uchwały Rady Miejskiej dot. budżetu Gminy na 2023 rok - przyp. KB], w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona bioróżnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 zł na zadanie bieżące pn "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu z powodu istotnego naruszenia prawa.W kwestionowanej w części uchwale Kolegium RIO na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1325) orzekło o nieważności w części uchwały nr 1495/LXXIX/2023 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 29 grudnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1244/LXIII/2022 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 28 grudnia 2022 r., tj.1) § 4 oraz Załącznika Nr 3 do badanej uchwały pn. "Przychody i rozchody budżetu w 2023 r." w zakresie przychodów ze sprzedaży innych papierów wartościowych w kwocie 96.943.773,40 zł i przychodów ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych w kwocie 8.071.945,70 zł, z powodu istotnego naruszenia art. 89 ust. 1 oraz art. 212 ust, 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.);2) Załącznika Nr 2 pn. "Wydatki Gminy Piaseczno na 2024 rok" w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 zł na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia we wskazanej części.Kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie poddano uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (zwanego dalej: "RIO") z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 54.90.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwalę w sprawie ustalenia budżetu gminy.W uzasadnieniu uchwały RIO wskazało, że w myśl art, 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.: Dz.U, z 2023 r. poz. 1082), zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast zgodnie z art. 6 cytowanej ustawy, naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa jest minister właściwy do spraw środowiska. Stosownie do art. 7 Prawa łowieckiego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, administrację w zakresie łowiectwa sprawuje samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast art. 45 ust. 3 tej ustawy stanowi, iż w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta, w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie, odłowie wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny. Kolegium stwierdziło, że przywołany przepis ustawy nie wskazuje, by zadania te gmina mogła realizować jako zadania własne, a także z pozostałych regulacji Prawa łowieckiego nie wynika, by jednostki samorządu terytorialnego były uprawnione do finansowania działań w tym zakresie. W ocenie Kolegium, gmina, planując wydatek bieżący pn. "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom", nie posiadała do tego podstawy prawnej, czym w sposób istotny naruszyła art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Kolegium Izby wskazało, iż każde działanie władzy publicznej musi znajdować oparcie w przepisie prawa upoważniającym do podjęcia danego aktu prawnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten statuuje zasadę praworządności formalnej. Na jej treść składa się legalność działania - konieczność wskazania podstawy prawnej oraz nakaz przestrzegania prawa przez organy władzy publicznej, w tym również organy jednostki samorządu terytorialnego. Kolegium wskazało, że zajęte stanowisko, iż postępowanie ze zwierzętami wolno żyjącymi nie należy do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego poparte jest przez orzecznictwo sądów administracyjnych.W imieniu gminy Piaseczno została złożona skarga na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym zaskarżono je w części - w zakresie § 1 punkt 2 tj. stwierdzenia nieważności Załącznika nr 2 pn "Wydatki Gminy Piaseczno na 2024 rok" [omyłka pisarska powinno być na 2023 rok, zakwestionowane uchwały Rady Miejskiej dot. budżetu Gminy na 2023 rok - przyp. KB], w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona bioróżnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 zł na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu z powodu istotnego naruszenia prawa i wniesiono o jej uchylenie w tej części.Zaskarżonej uchwale zarzucono w szczególności naruszenie prawa materialnego, w tym:- art. 7 ust. 2 pkt 1, 3, 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2023, poz. 40 ze zm. - dalej zwana "u.s.g."), w zw. z art. 7 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (tj. Dz. U. 2023, poz. 1082), poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w ustaleniu, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym obejmujące czynności zmierzających do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, nie mieszczą się w katalogu zadań własnych gminy, w szczególności: w zakresie ochrony środowiska (w tym przyrody), utrzymania porządku publicznego i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, utrzymania czystości i porządku na terenie gminy;- art. 7 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tj. Dz. U. 2023, poz. 1082), poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym polegające na odłowieniu z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowym zabezpieczeniu należą do organów administracji rządowej i samorządu województwa, w sytuacji gdy powołane przepisy odnoszą się wyłącznie do ściśle określonych zadań z zakresu administracji przewidzianych przepisami ustawy i nie rodzą domniemania kompetencji na rzecz tych organów w tym, w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom danej gminy, w sytuacji konieczności podjęcia natychmiastowej interwencji i ochrony miejscowej ludności przed zagrożeniami jakie może stwarzać spłoszone, albo ranne dzikie zwierzę biegające na terenach zurbanizowanych;- art. 164 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie co wyrażało się w pominięciu faktu, że ustawodawca przewidział na szczeblu lokalnym domniemanie kompetencji na rzecz gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego;w konsekwencji czego organ błędnie uznał, że zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie narusza w istotny sposób prawo, w tym art. 44 ust. 2 i art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. 2023, poz. 1270 ze zm.), stwierdzając jej nieważność w części dot. załącznika nr 2 pn "Wydatki Gminy Piaseczno na 2024 rok" w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona bioróżnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 zł na zadanie bieżące pn "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom".Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Gmina wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów:- wydruk odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska, stanowiącym odpowiedź na interpelację nr 14298 w sprawie zasad postępowania ze zwierzyną występującą poza środowiskiem swojego naturalnego bytowania,- kopia pisma Burmistrza z dnia 08.01.2024 r. skierowanego do Marszałka Województwa Mazowieckiego wraz z odpowiedzią z dnia 09.02.2024r.,- kopia pisma Burmistrza do Starosty Powiatowego w Piasecznie wraz z odpowiedzią z dnia 19.02.2024r.,W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie.Wyrokiem z 23 maja 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 857/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę RIO z 30 stycznia 2024 r., uznając, że organ nadzoru nie wykazał, by Rada Miejska planując sporny wydatek naruszyła prawo w sposób istotny. Zdaniem tego sądu, RIO w sposób nieuprawniony utożsamiła pojęcie "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z pojęciem "zwierzęta łowne", o którym mowa w przepisach Prawa łowieckiego. Jednocześnie zwrócił uwagę na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.; zwanej dalej: "u.o.p."), które nakładają na gminę obowiązek realizacji zadań w niej określonych, w konsekwencji czego, zakwestionowane przez organ nadzoru działania nie mogły naruszać prawa. Nadto stwierdził, że za przypisaniem gminie zadań we wskazanym zakresie przemawia również wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.Na skutek skarg kasacyjnych obu stron, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2025 r. o sygn. akt I GSK 1587/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok tut. Sądu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.W uzasadnieniu sąd kasacyjny podniósł, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 oraz art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") z uwagi na niewydanie orzeczenia w granicach sprawy wynikającej z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i niedostatecznie uzasadnienie wyroku uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze, w tym zarzucaną przez organ sprzeczność zawartej w nim argumentacji co do braku wad uchwały w kontekście art. 91 ust. 1 lub 4 u.s.g., a przez Gminę niewskazaniu i niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi. Powyższe wynikało z braku poddania analizie przepisów art. 216 ust. 2 i rozdziału 3 działu V u.f.p. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 7; zwanej dalej: "u.r.i.o.").W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zamiast poddać prawnej analizie dopuszczalność zamieszczenia w uchwale budżetowej określonego rodzajowo wydatku na wskazany cel, czyli w zakresie przedmiotowej szczegółowości załącznika do uchwały budżetowej, skupiono się na analizie możliwości sfinansowania ze środków budżetowych realizacji pewnego zadania, którego z uchwały budżetowej nie dało się wywieść. Jego zdaniem, treść uchwały budżetowej nie pozwalała na czynienie wywodów, które zostały wyartykułowane w pismach stron, ani uzasadnieniu wyroku, w kwestiach związanych z finansowaniem przez gminę działań dotyczących możliwości podejmowania działań interwencyjnych odnośnie do mogących pojawić się na terenach zurbanizowanych gminy dziko żyjących zwierząt. Analiz takich konkretnych wydatków nie powinno się przeprowadzać na etapie procedury uchwalania budżetu. Finansowanie konkretnego wydatku to materia związana z wykonaniem budżetu i oceną spełnienia przez poniesione wydatki warunków określonych w art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p., kontrolą realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, którą w pierwszej kolejności powinien dokonać wójt, jako organ odpowiedzialny za prawidłowe wykonanie budżetu.Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za zasadny zarzut organu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Skoro bowiem sąd I instancji uznał sporny wydatek za odnoszący się do finansowania zadań własnych gminy, a więc za legalny, to nie mógł jednocześnie stwierdzić, że zakwestionowane postanowienie załącznika nr 2 do uchwały budżetowej naruszało prawo w sposób nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 u.r.i.o.). W takim zakresie zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli. Niemniej, dotychczas nie zostało prawidłowo zbadane, czy uchwała budżetowa zawiera wady określone w art. 91 ust. 1 lub 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 u.r.i.o.) oraz czy są one oczywiste i bezpośrednie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:W punkcie wyjścia zaznaczenia wymaga, że Sąd orzekał w sprawie w warunkach związania go wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. o sygn. akt I GSK 1587/24, o czym wprost stanowi art. 190 p.p.s.a.Kierując się tą oceną należy w pierwszej kolejności wskazać, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem sądu administracyjnego jest nie tylko zbadanie zgodności z prawem samego aktu nadzoru, ale także treści aktu (uchwały, zarządzenia) organu gminy objętego kontrolą organu nadzoru, ponieważ wymaga tego dyspozycja art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien ocenić, czy stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy zostało podjęte przy uwzględnieniu regulacji normatywnej ustanawiającej kryterium nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Unormowanie to zostało powielone w art. 85 u.s.g. (nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem) oraz w art. 5 ust. 1 i 2 u.r.i.o. (izby kontrolują gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego na podstawie kryterium zgodności z prawem, a w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności).Nie ulega przy tym wątpliwości, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 i art. 11 ust. 3 u.r.i.o.). Dlatego sąd administracyjny rozpatrujący skargę na akt nadzoru obowiązany jest ustalić, czy wytknięte gminie przez organ nadzoru uchybienie miało faktycznie miejsce i naruszało prawo w sposób istotny (por. wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2023 r. o sygn. akt III OSK 1512/23; z dnia 26 listopada 2019 r. o sygn. akt II OSK 2736/19), w tym czy organ nadzoru należycie uzasadnił swoje stanowisko. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze musi posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno się więc w nim znaleźć wyjaśnienie powodów stwierdzonej nieważności, w tym adekwatnych przepisów, których naruszenie zostało zarzucone organowi gminy, a także ustalenie wagi stwierdzonego naruszenia, które powinno być oczywiste i bezpośrednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które pomimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednak dopuszczalne, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i jednoznaczne, a gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. o sygn. akt II OSK 786/18 oraz z dnia 6 października 2016 r. o sygn. akt II OSK 1889/16).W realiach kontrolowanej sprawy organ nadzoru upatrywał podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę budżetową w części dotyczącej zaplanowanego w jej załączniku wydatku na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" w braku podstawy prawnej do wykonywania przez gminy zadań związanych z wolno żyjącymi zwierzętami – jako nienależących do kategorii zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego.Jak to jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, kompetencje nadzorcze RIO na etapie procedury uchwalania budżetu nie powinny obejmować analizy konkretnych wydatków. Ocena zgodności wydatku z planowanym przeznaczeniem oraz prawidłowości wykorzystania środków finansowych, w tym zakresu zrealizowanych zadań, nie może być realizowana na etapie nadzoru nad uchwałą budżetową. Jest to zagadnienie związane z wykonaniem budżetu, kontrolą wydatkowania środków budżetowych i sprawozdawczością budżetową.Na etapie uchwalania budżetu, postępowanie organu nadzoru powinno natomiast dotyczyć materii stricte finansowej, tj. dopuszczalności zamieszczenia wydatków w planie budżetu Gminy, przy uwzględnieniu przepisów i wymagań odnoszących się do klasyfikacji budżetowej, bez roztrząsania, jakie konkretne wydatki mogą być finansowane środkami zapisanymi w danym dziale, rozdziale i paragrafie uchwały budżetowej, jeżeli taka kazuistyka nie jest wymagana przez przepisy.W art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p. postanowiono, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne, ale w procedurze planowania budżetu nie chodzi o ustalenie konkretnego wydatku, lecz o ustalenie, czy określony rodzaj (kategoria) wydatku mieści się w zakresie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym jako zadanie własne. Szczegółowość planu wydatków została określona w przepisach art. 236 u.f.p. Planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych wyszczególnia się w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej. W myśl art. 236 ust. 5 u.f.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić większą szczegółowość planu wydatków.W konsekwencji, do istotnego naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały budżetowej mogłoby dojść w wypadku przekroczenia przez Gminę ustawowych kompetencji do określenia rocznego planu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów, jak również naruszenia warunku formalnego co do określonej przez Gminę szczegółowości planu finansowego (klasyfikacji budżetowej), o której mowa w art. 236 ust. 5 u.f.p.Tego rodzaju naruszeń, tym bardziej istotnych, RIO nie wykazała w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, co sprawia, że już tylko z tego względu rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 3 u.s.g., a w konsekwencji również art. 91 ust. 1 u.s.g. (art. 12 ust. 2 u.r.i.o.), skutkując koniecznością jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.Niezależnie od tego, należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zapatrywania organu nadzoru, wymagającego w każdej materii mającej znaczenie dla społeczności lokalnej wyraźnej podstawy prawnej do podjęcia przez gminę działania, nie zasługują na akceptację. Oznaczałoby w istocie ogromną dysfunkcjonalność samorządu terytorialnego i brak sprawczości w sprawach o lokalnym znaczeniu, wymagających niezwłocznego działania i nieznoszących zwłoki. Stanowisko organu pozostaje też w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP i u.s.g., w których zawarto normy domniemania właściwości gminy w razie braku regulacji szczegółowej. Już konstytucyjna zasada samodzielności gminy, wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, powinna wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to prawo i zdolność przedstawicieli społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców (zob. także art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem – swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, co zostało jednoznacznie określone w art. 163 Konstytucji RP (zob. także art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). W przepisie tym postanowiono, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Natomiast gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Realizując te zadania obowiązana jest, jak każdy organ władzy publicznej, działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W wykonywaniu zadań publicznych, które są określane ustawowo, gmina ma prawnie zapewnioną samodzielność (art. 2 u.s.g.) i samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową dotyczącą wykonywanych zadań własnych na podstawie budżetu gminy (art. 51 ust. 1 u.s.g.). Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.), a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (art. 6 ust. 2 u.s.g.). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.), przy czym normatywny katalog zadań własnych ma charakter otwarty. Zadania własne gminy należy postrzegać jako prawne zobowiązania do realizacji celu, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty zgodnie z zasadą pomocniczości, przy czym mogą to być zadania obowiązkowe (gdy zostały tak określone w ustawie; art. 7 ust. 2 u.s.g.) oraz nieobowiązkowe. Gmina nie musi zatem poszukiwać szczególnego unormowania ustawowego, aby podjąć się, np. doraźnie, realizacji zadania leżącego w interesie społeczności lokalnej o publicznym znaczeniu (np. z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, o których jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.), jeżeli do wykonania danego zadania nie został prawnie wyznaczony inny organ władzy publicznej albo z ustawy wynika zakaz podejmowania przez gminę działań w określonym obszarze. Opisywane przez Gminę zjawiska niewątpliwie wymagają podejmowania niezwłocznych doraźnych działań w trybie interwencyjnym, aby uchylić stan niebezpieczeństwa powszechnego i zapewnić utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa ludzi oraz czystości i porządku na terenie gminy. Z kolei, podnoszona przez organ kwestia własności zwierzęcia nie miałaby w takiej sytuacji decydującego znaczenia, aby wyłączyć od podjęcia czynności zabezpieczających (uchylających niebezpieczeństwo powszechne pochodzące od zwierzęcia dziko żyjącego przebywającego na terenach zurbanizowanych gminy) inne podmioty, aniżeli Skarb Państwa. Gmina musi mieć możliwość podejmowania na rzecz swoich mieszkańców (wręcz wszystkich przebywających na jej terytorium) czynności interwencyjnych o znaczeniu lokalnym w sytuacji, gdy nie można ponad wszelką wątpliwość wskazać organu/podmiotu, w którego gestii leży dane zadanie. Musi mieć również w takiej sytuacji możliwość sfinansowania takich czynności z własnych środków. W przeciwnym razie mieszkańcy gminy (osoby przebywające na jej terytorium) mogliby zostać pozbawieni bieżącej pomocy lokalnej administracji publicznej.Stwierdzone uchybienia uzasadniały uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały na podstawie art. 148 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Podstawą oddalenia wniosku dowodowego był art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż w sprawie nie ujawniły się istotne wątpliwości, bez wyjaśnienia których Sąd nie mógłby dokonać kontroli zaskarżonej uchwały.., gdyż w sprawie nie ujawniły się istotne wątpliwości, bez wyjaśnienia których Sąd nie mógłby dokonać kontroli zaskarżonej uchwały.