sygn. II OSK 1620/23 16 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 1620/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1427/22 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Mazowieckiego WOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1427/22 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Mazowieckiego W
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
powód apelujący / skarżący wnioskodawca
Data orzeczenia 16 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1427/22 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr 429/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1427/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 kwietnia 2022 r., nr 429/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.Przy piśmie z 7 grudnia 2020 r. Wójt Gminy Raszyn przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie ("PINB") pismo skarżącego z 26 listopada 2020 r., w sprawie wyniesienia terenu m.in. działki o nr ew. [...] we wsi [...], [...].PINB ustalił, że na ww. nieruchomości prowadzona jest budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę (nr 1149/2020 z 24 lipca 2020 r. Starosty Pruszkowskiego).W piśmie z 24 marca 2021 r. PINB wezwał inwestora - K. M. i kierownika budowy - L. M. do stawienia się w urzędzie w celu złożenia wyjaśnień. W dniu 26 kwietnia 2021 r. kierownik budowy w siedzibie organu oświadczył, że budowa jest prowadzona zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty Pruszkowskiego, budynki zostały wytyczone przez geodetę, a ziemia była nawożona w celu wypełnienia i zagęszczenia fundamentów.W dniu 30 kwietnia 2021 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na ww. działce i ustalił podczas tych czynności, że teren budowy jest niezagospodarowany i niewyrównany. Nie stwierdził jednocześnie podniesienia terenu w stosunku do stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego. Z uwagi na informacje przekazane przez skarżącego w dniu 5 maja 2021 r., 7 maja 2021 r. organ ten przeprowadził natomiast ponowne czynności kontrolne m.in. na działce nr ew. [...]. Stwierdził wówczas, że doszło do nawiezienia ziemi, która została rozplantowana.W takich okolicznościach w piśmie znak: PINB.RA.7740.47.2020.KZ z 12 maja 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu na żądanie M. D. postępowania w sprawie dotyczącej "podnoszenia terenu działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina Raszyn".Dalej, postanowieniem nr 224/2021 z 12 maja 2021 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; "pr.bud."), nakazał K. M. przedstawienie w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji geodezyjnej z naniesionymi, aktualnymi rzędnymi terenu działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina Raszyn i terenów przyległych oraz opinii hydrogeologicznej dotyczącej wpływu podwyższenia terenu działki nr ew. [...] na zmianę stanu wody na gruncie, kierunku odpływu wody opadowej i wpływu na teren działek sąsiednich.MWINB, działając na skutek zażalenia K. M., postanowieniem nr 1086/21 z 16 lipca 2021 r. uchylił w całości ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako powód wydania orzeczenia kasacyjnego MWINB wskazał wadliwe wyznaczenie terminu – niezgodne z art. 50 pr.bud., brak rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót, a także niewłaściwe wszczęcie postępowania z wniosku w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wobec brzmienia art. 53a ust. 1 pr.bud. wszczynane jest wyłącznie z urzędu.Następnie organ I instancji postanowieniem nr 371/2021 z 25 sierpnia 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina Raszyn i nakazał inwestorowi przedstawienie w wyznaczonym terminie inwentaryzacji geodezyjnej z naniesionymi, aktualnymi rzędnymi terenu działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina Raszyn i terenów przyległych oraz opinii hydrogeologicznej dotyczącej wpływu podwyższenia terenu działki nr ew. [...] na zmianę stanu wody na gruncie, kierunku odpływu wody opadowej i wpływu na teren działek sąsiednich.W wyniku postępowania zażaleniowego MWINB postanowieniem nr 1583/21 z 15 października 2021 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.W uzasadnieniu tego orzeczenia jako powód zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., "K.p.a."), MWINB wskazał na wadliwe prowadzenie postępowania na wniosek – wbrew treści art. 53a ust. 1 pr.bud. Podniósł, że postępowanie to winno zostać umorzone i ewentualnie wszczęte (kolejne) w przedmiotowej sprawie z urzędu; ze wskazaniem także na to, że kwestia podniesienia terenu działki może być również zweryfikowana na etapie oddawania inwestycji do użytkowania na podstawie stosownych dokumentów.Decyzją nr 21/2022 z 4 lutego 2022 r. PINB, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego dotyczącego "podnoszenia terenu" działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina Raszyn, umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego w ww. sprawie.W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB powołał się na treść art. 53a ust. 1 pr.bud. PINB wskazał też, że w związku z pismem skarżącego najpierw należało przeprowadzić czynności wyjaśniające i dopiero w razie potwierdzenia podczas takich czynności wątpliwości, wszcząć postępowanie z urzędu.MWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji PINB, decyzją nr 429/22 z 22 kwietnia 2022 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.W uzasadnieniu tego orzeczenia MWINB podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że PINB po otrzymaniu wniosku M. D. zawiadomieniem z 12 maja 2021 r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek M. D. postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej podnoszenia terenu działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina Raszyn. Wskazał przy tym, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a pr.bud. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 pr. bud. zawartym w ww. rozdziale: postępowanie uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Dodanie powyższego przepisu nowelą z 13 lutego 2020 r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń pr.bud. są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Zatem otrzymując podanie skarżącego PINB był uprawniony do wszczęcia postępowania tylko z urzędu. Postępowanie wszczęte na wniosek nieuprawnionych podmiotów podlega zaś umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego, jak wyjaśnił MWINB, należy podtrzymać decyzję PINB o umorzeniu postępowania w sprawie.Niezależnie od tej argumentacji MWINB podał, że z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynków mieszkalnych na działce nr ew. [...] i terenów przyległych z 26 kwietnia 2021 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. N. (nr uprawnień [...]) wynika, iż teren na działce nr ew. [...] we wsi [...] został częściowo podniesiony, średnio o 10 cm; zachodzi duże prawdopodobieństwo, że wody opadowe będą zagospodarowane w obrębie własnej nieruchomości biorąc przy tym pod uwagę wielkość działki, usytuowanie obiektu oraz powierzchnię biologicznie czynną. MWINB wskazał też, że w aktach sprawy znajduje się kopia oświadczenia kierownika budowy J. N. z 29 listopada 2021 r., "przy którym stwierdzono, "że teren działki nr [...], po podziale Nr [...] i Nr [...] nie został podwyższony i zachowane są dotychczasowe rzędne wysokościowe od stron działek i terenów sąsiednich. Środkowy teren działki został zagospodarowany zgodnie z dokumentacją projektowo-budowlaną i nie ma wpływu na zmianę dotychczasowego stanu wód opadowych. Teren sąsiedni nie jest zalewany wodami z tych działek". MWINB dodał także, że w toku postępowania do akt sprawy załączono również pomiar rzędnych terenu dla działek nr ew. [...] i nr ew. [...] (przed podziałem działka nr ew. [...]) z 5 października 2021 r., sporządzony przez geodetę uprawnionego A. K. (nr uprawnień [...]), którego zapisy są zbieżne z ww. oświadczeniem kierownika budowy. Powyższe okoliczności, zdaniem MWINB, uprawniały do umorzenia postępowania również wobec braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i nakładania obowiązków w ramach kompetencji ustawowych organu.W skardze do Sądu na ww. decyzję MWINB, skarżący M. D. zarzucił naruszenie:1. art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 pr.bud. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż niniejsze postępowanie należy umorzyć, w sytuacji, gdy art. 53a ust. 1 pr.bud. nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek osoby legitymującej się interesem prawnym - w niniejszej sprawie sąsiada;2. art. 36a ust. 5 pkt 1 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż stan działek [...] i [...] jest zgodny z obowiązującymi przepisami;3. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania;4. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do całościowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego;5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie jasno, jak należy zakwalifikować roboty wykonane w przedmiotowej sprawie, skoro z jednej strony organ II instancji stwierdza, iż doszło do podniesienia gruntu a z drugiej lansuje argumentację, iż postępowanie winno zostać umorzone albowiem nie może być prowadzone;6. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy doszło do podwyższenia terenu na powyżej wskazanych działkach;7. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art 80 K.p.a. "polegające na oparciu ustaleń faktycznych poprzez oparcie ustaleń faktycznych" na informacjach pochodzących od kierownika budowy tj. osoby powiązanej właścicielem nieruchomości - tym samym osobą nie bezstronną;8. ewentualnie art. 28 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie.W uzasadnieniu skargi skarżący przede wszystkim podniósł, że art. 53a ust. 1 pr.bud. nakazuje organom prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W tym też kontekście skarżący przywołał wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3310/18.W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1427/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 kwietnia 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadniczym powodem wydania ww. decyzji o charakterze formalnym, bez konkretyzacji praw lub obowiązków stron, było stwierdzenie, że postępowanie w ww. sprawie, dotyczącej ewentualnych naruszeń pr.bud., może być uruchomione wyłącznie z urzędu.Oceniając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, i prawidłowość zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 105 § 1 K.p.a., regulującego umorzenie postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości, zdaniem Sądu, należało mieć na względzie datę, w której złożono żądanie wszczęcia tego postępowania, które to następnie zostało uwzględnione (poprzez wszczęcie postępowania). Ma to istotne znaczenie, bowiem na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej z 2020 r. (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 471), do pr.bud. został wprowadzony art. 53a ust. 1, zgodnie z którym postępowanie uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. W ww. rozdziale 5a uregulowano postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Powyższa ustawa nowelizująca z 2020 r. ogłoszona została w Dzienniku Ustaw w dniu 18 marca 2020 r. Zgodnie zatem z art. 39 ustawy nowelizującej z 2020 r. wprowadzony przepis wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 19 września 2020 r. Natomiast art. 25 ustawy nowelizującej z 2020 r. wskazuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 pr.bud. oraz że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a pr.bud. następuje wyłącznie z urzędu. Art. 53a ust. 1 pr.bud. przesądza bowiem expressis verbis, że postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się wyłącznie z urzędu. Do tej pory kwestia ta, nieuregulowana wprost w ustawie, nie była traktowana jednolicie. Na tym tle występowały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, chociaż przeważało stanowisko o prowadzeniu postępowań legalizacyjnych (art. 48 i art. 49b pr.bud.) i naprawczych (art. 50-51 pr.bud.) z urzędu (z uwagi na ich charakter, konsekwencje i zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego; por. wyrok WSA w Lublinie z 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 558/21; a także wskazany w skardze wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3310/18 – dotyczący stanu prawnego sprzed ww. nowelizacji). Nie jest natomiast bez znaczenia czy postępowanie administracyjne związane z naruszeniami pr.bud. oparte jest na zasadzie oficjalności, czy też możliwe jest jego podjęcie także na wniosek w sytuacji, gdy w tym drugim przypadku kontynuowanie postępowania jak i jego zakres należy uzależnić od woli wnioskodawcy. Obecny stan prawny (a więc wprowadzony przez ustawodawcę z dniem 19 września 2020 r.), przesądza zaś m.in. o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności.Intepretując w ww. sposób art. 53a ust. 1 pr.bud. Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w tej materii w skardze. Nie znajduje bowiem oparcia w obowiązujących przepisach dla wyrażonego tam poglądu, iż brzmienie art. 53a ust. 1 pr.bud. nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. Odnośnie do tego stanowiska Sąd stwierdził, że wniosek determinuje zakres prowadzonego na jego podstawie postępowania, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania. O tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania decyduje wnioskodawca, zaś organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. To natomiast w przypadku nadzoru budowlanego i właściwości tego organu (w sprawach dotyczących naruszeń pr.bud.), może utrudniać działania, które winny być ukierunkowane na usunięcie wszelkich stwierdzonych w ww. kwestii nieprawidłowości. Wniosek bowiem zawsze będzie podyktowany interesem prawnym wnoszącego, i wskazane zagadnienie będzie (w istocie i zazwyczaj) do tego "ograniczał"; poza tym możliwość jego złożenia może być "nadużywana". Może być on też w każdej chwili cofnięty, co w takiej sytuacji uniemożliwiłoby organowi merytoryczne załatwienie sprawy. Próba rozwiązania sporów w orzecznictwie sądów administracyjnych dotycząca tego zagadnienia polega właśnie na dodaniu przez ustawodawcę ww. art. 53a ust. 1. Wykładnia tego przepisu wskazana w skardze, stanowiłaby - zdaniem Sądu - o podtrzymaniu stanu, który do tej pory, tj. przed wskazaną nowelizacją, w tym zakresie istniał - w sytuacji, gdy celem było ujednolicenie wskazanego zagadnienia.Poza tym Sąd zauważa, że stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten należy intepretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji czy postanowienia, ale też regulować mogą inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego podlegającego załatwieniu w ww. sposób. Takim przepisem w sprawach dotyczących naruszeń pr.bud. jest obecnie art. 53a ust. 1 pr.bud. regulujący wprost, że postępowanie w nim opisane może być wszczęte z urzędu. Brak tej regulacji umożliwiał działanie organów nadzoru budowlanego zarówno na zasadzie skargowości, jak i oficjalności. Wskazana zmiana to "ograniczyła", poprzez wprowadzenie zasady oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest zaś przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania; nie powinien także "mieszać" trybów postępowania, tj. traktować postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu (tak też NSA w wyroku z 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 554/08).Zdaniem Sądu, decyzje wydane w sprawie (umarzające postępowanie), dotyczą postępowania uruchomionego na wniosek skarżącego, z jego podania z 26 listopada 2020 r., które to wpłynęło do PINB 14 grudnia 2020 r. We wskazanej dacie obowiązywał już art. 53a ust. 1 pr.bud. Podanie skarżącego dotyczy prac prowadzonych m.in. na działce o nr ew. [...] (przed jej podziałem) i wyniesienia terenu – przy okazji realizacji na tej nieruchomości inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i dwóch szamb szczelnych – w oparciu o wydane pozwolenie na budowę. Na skutek tego podania PINB obowiązany był sprawdzić, czy nie są naruszane przepisy pr.bud., czy inwestycja jest prowadzona zgodnie z uzyskanym pozwoleniem i zatwierdzonym nim projektem budowlanym. Obowiązany był to jednak czynić z urzędu, w przypadku ustalenia potrzeby wydania orzeczenia nakładającego obowiązek w ramach przysługujących mu kompetencji - po wszczęciu postępowania z urzędu w odpowiednim zakresie, zapewniając w nim udział prawidłowo ustalonym stronom postępowania. Nie miał natomiast prawa uruchomić tego postępowanie z wniosku. W piśmie z 12 maja 2021 r. poinformował zaś o wszczęciu postępowania na żądanie skarżącego i w zakresie przez nim wskazanym. Tak wadliwie uruchomione postępowania wymagało następnie jego formalnego zakończenia, co też w sprawie ww. decyzjami nastąpiło. Nie przesądza to jednak w żaden sposób ani o interesie prawnym skarżącego w ww. sprawie (związanej z realizacją inwestycji na działce nr ew. [...] przed podziałem) ani o konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu w trybie naprawczym w stosunku do wskazanej powyżej inwestycji. Biorąc pod uwagę treść decyzji PINB z 4 lutego 2022 r. przyjąć bowiem należy, że umorzenie postępowania podyktowane zostało wyłącznie ww. kwestią, związaną ze sposobem uruchomienia postępowania przed tym organem co do "podnoszenia terenu działki nr ew. [...]". Kierując się zasadą dwuinstancyjności, okoliczności, na które dodatkowo (analizując dowody) wskazał MWINB należy więc uznać za te, które nie miały decydującego znaczenia, czy inaczej: nie uniemożliwiają one uruchomienia postępowania w ww. sprawie z urzędu i dokonania w nim pełnej oceny zgromadzonych dowodów (co może mieć miejsce zważywszy na treść art. 84 ust. 1 pkt 1 pr.bud.).Ze wskazanych powodów Sąd uznał, że ww. orzeczenia organów nadzoru budowlanego są prawidłowe; nie naruszają w stopniu istotnym art. 105 § 1 K.p.a. zastosowanego przez PINB.Sąd stwierdził, że w przypadku dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek i z urzędu, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie wniosku. Jednakże w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. W przypadku zaś wadliwego jego wszczęcia na wniosek, należy zastosować art. 105 § 1 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków; może on - zdaniem Sądu - stanowić "impuls" dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego, które organ winien ocenić w kontekście zasadności uruchomienia postępowania w określonym zakresie z urzędu. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania czy też jego umorzenie wyłącznie z ww. powodu, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, czy inaczej: nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu.Podsumowując, zdaniem Sądu, PINB otrzymując podanie skarżącego w grudniu 2020 r., zawierające w istocie prośbę o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót, prawidłowo przyjął, że postępowanie to może być wszczęte tylko z urzędu. Tym samym prawidłowo orzekł na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 pr.bud. Zaskarżona decyzja, podtrzymując to orzeczenie PINB, jest formalną odmową prowadzenia/kontynuowania postępowania z wniosku, co oznacza, że organ administracji publicznej w przypadku uznania tego za konieczne, może uruchomić to postępowania raz jeszcze z urzędu, i poddać w nim ocenie całość zgromadzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zapewniając przy tym czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom.Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł M. D. podnosząc zarzuty naruszenia:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 61 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;2. art. 53a § 1 pr.bud poprzez jego błędną wykładnię sprowadzająca się do bezpodstawnego przyjęcia, iż nawet gdy inicjatywa do wszczęcia postępowania pochodziła od osoby mającej interes prawny postępowanie winno być umorzone jako niedopuszczalne;3. art. 53a § 1 pr.bud poprzez jego błędną wykładnię sprowadzająca się do bezpodstawnego wywiedzenia zakazu konwalidacji postępowania wszczętego na wniosek na postępowanie toczące się z urzędu;4. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzająca się do bezpodstawnego wywiedzenia konieczności jego zastosowania, w sytuacji gdy postępowanie inicjował wniosek;5. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzająca się do bezpodstawnego wywiedzenia, iż postępowania nie można konwalidować na postępowanie wszczęte z urzędu mimo, iż pierwotnie chociażby omyłkowo zostało wszczęte z urzędu (powinno być "wniosku").W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z treścią art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w brzmieniu tego przepisu na dzień 14 grudnia 2020 r. tj. wniesienia przez skarżącego do PINB pisma z 26 listopada 2020 r. – postępowania uregulowane w rozdziale Vb wszczyna się z urzędu. Do postępowań tych należy postępowanie prowadzone w oparciu o art. 50 ww. ustawy. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do wszczynania postępowania na wniosek skarżącego.Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2025 r., sygn. akt II OSP 2/25. W uchwale tej NSA stwierdził, że "1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku."Ww. uchwała składu siedmiu sędziów NSA podjęta została w trybie art. 264 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.. Nie jest to uchwała podjęta na podstawie postanowienia składu orzekającego z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., której cechą odróżniającą jest to, że zawiera rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Cechą analizowanej uchwały jest jej abstrakcyjny charakter czyli to, że odnosi się ona do nieograniczonego zakresu spraw, w których orzekające dotychczas sądy orzekały odmiennie oceniając dane zagadnienie prawne.Celem uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał na podstawie omawianego art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jest przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitej wykładni przepisów prawa będących przedmiotem wyjaśnienia w drodze uchwały. Skoro uchwała prowadzi do przyjęcia jednolitej wykładni przepisów prawa wyrażonej w treści podjętej uchwały, to stosując odpowiednio art. 187 § 2 P.p.s.a. mówiący o związaniu w danej sprawie taką uchwałą, uznać należy, że jest ona wiążąca w każdej sprawie gdy powstaje do rozstrzygnięcia sądu takie samo zagadnienie prawne odnoszące się do treści wcześniej podjętej uchwały. Pogląd wyrażony w uchwale abstrakcyjnej z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest wiążący nie tylko dla składu orzekającego w danej sprawie, która zainicjowała podjęcie konkretnej uchwały ale dotyczy wszystkich dla innych składów sądu w każdej sprawie, w której wystąpiło wyjaśnione uchwałą zagadnienie prawne. Inaczej mówiąc pogląd wyrażony w uchwale z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do momentu kiedy dany skład nie podzieli stanowiska przyjętego w uchwale i nie przedstawi ponownie danego zagadnienia prawnego do podjęcia ponownej uchwały.Okoliczność, że postępowania wskazane w art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie mogą być wszczęte na wniosek nie wyklucza możliwości wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu jeżeli organ ten uważa, że zachodzą przesłanki do takiego wszczęcia.Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.