Wyrok - I OSK 424/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji. Administracyjne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.P. i I.P1. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1049/23, w sprawie ze skargi I.P. i I.P1. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 marca 2023 r., nr DO.Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji. Administracyjne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.P. i I.P1. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1049/23, w sprawie ze skargi I.P. i I.P1. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 marca 2023 r., nr DO.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
biegły
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Chaciński
Podstawa prawna
art. 28
kpa
art. 84
kpa
art. 24
kpa
art. 80
kpa
art. 145
kpa
art. 149
kpa
art. 148
kpa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1049/23, oddalił skargę I.P. i I.P1., zwanych dalej "skarżącymi", na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 20 marca 2023 r., nr DO.1.7614.64.2022.JS, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.Wojewoda Małopolski, zwany dalej "Wojewodą", działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r., nr WS-IV.7533.1.562.2019.JKS, stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Korzenna, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1200 ha, zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji [...] koło [...] i [...] do [...] (stary nr [...]). Pismami z dnia 2 grudnia, 17 grudnia i 23 grudnia 2019 r. skarżący wystąpili do Wojewody z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją Wojewody z dnia 14 sierpnia 2019 r. Jako przesłankę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1544 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosków skarżących, działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 i 150 § 1 K.p.a., postanowieniem z dnia 13 stycznia 2022 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego swoją ostateczną decyzją Wojewody z dnia 14 sierpnia 2019 r.Postanowienie Wojewody zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra z dnia 20 marca 2023 r., który w uzasadnieniu wskazał, że punktem wyjścia dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest regulacja materialnoprawna będąca podstawą rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym. W przedmiotowej sprawie jest to art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który reguluje, że w sprawie regulacji stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi, są to Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, władające gruntami w dniu 31 grudnia 1998 r., właściciele gruntów, będący nimi przed dniem 1 stycznia 1999 r. lub ich następcy prawni, oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Minister, podobnie jak Wojewoda, uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie, gdyż nie byli w dniu 31 grudnia 1998 r. i do chwili obecnej nie są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Skoro skarżący nie wykazali tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...], tym samym nie mogą zostać uznani za stronę postępowania, bowiem nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie wynikającego z art. 28 K.p.a., co stanowi podmiotową przeszkodę do wznowienia postępowania administracyjnego.Stanowisko to podzielił Sąd I instancji oddalając skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nie budzi wątpliwości Sądu stanowisko organów obu instancji w zakresie braku przymiotu strony w odniesieniu do skarżących. Legitymowali się oni bowiem jedynie tytułem własności co do części dawnej parceli gruntowej nr [...] w zakresie obecnej działki nr [...], pozostała część dawnej parceli nr [...] wchodząca w skład działki nr [...] nie obejmowała własności skarżących.Od wyroku Sądu I instancji skarżący wnieśli skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:1. art. 28 K.p.a. w związku z art. art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżący nie mają interesu prawnego i w konsekwencji odmowie uznaniu ich za strony postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało uznaniem, iż organy administracji prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania w sprawie czego konsekwencją było oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 84 § 1 K.p.a. w związku z art. 24 § 1 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięć w sprawie o opinie biegłego, który był pracownikiem organu, podczas gdy osoba taka nie spełnia ustawowych wymogów do bycia biegłym w toku postępowania administracyjnego i winna zostać wyłączona od opiniowania w sprawie, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do odmowy wznowienia postępowania, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skutkującego oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.;2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 K.p.a polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety jednocześnie zaniechując przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że skarżący jak i ich poprzednik prawny nie byli właścicielami przedmiotowej działki, jak i błędnie uznano wobec nich brak przymiotu stron postępowania, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do odmowy wznowienia postępowania, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skutkującego oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., to treść tych zarzutów wskazuje, że istota sporu sprowadza się do posiadania przez skarżących legitymacji do złożenia wniosku w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 14 sierpnia 2019 r. w sprawie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Korzenna, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1200 ha, zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji [...] koło [...] i [...] do [...] (stary nr [...]). Przy czym skarżący we wniosku o wznowienie postępowania jako jego podstawę powoływali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc okoliczność, że jako strony bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej ostateczną decyzją Wojewody.Wpływ podania o wznowienie postępowania administracyjnego do właściwego organu otwiera wstępne stadium – postępowanie w sprawie badania dopuszczalności wszczęcia tego postępowania, które kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 i 4 K.p.a.). Badanie przez właściwy organ dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego przebiega w obszarze przedmiotowym oraz podmiotowym. Analiza przedmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania obejmuje ustalenie: czy przedmiotem zaskarżenia w tym nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jest istniejąca w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę indywidualną, ostateczne (zaskarżalne) postanowienie lub skutek milczącego załatwienia sprawy, czy wnioskodawca powołał jedną z ustawowych podstaw wznowienia (art. 145-14b K.p.a.), czy wnioskodawca uprawdopodobnił zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.) oraz czy podanie nie zawiera innych (usuwalnych) braków formalnych. Analiza podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania obejmuje badanie tego czy wnioskodawca lub wnioskodawcy posiadają legitymację strony. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania otwiera proces wznowiony, w którym dochodzi dopiero do badania faktycznego zaistnienia powołanej we wniosku podstawy wznowienia oraz do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem lub sprawy zakończonej milcząco.Podmiotowym warunkiem otwarcia i rozpoznania w trybie wznowienia postępowania administracyjnego sprawy administracyjnej materialnej jest tożsamość podmiotowa sprawy w trybie zwykłym i w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego. Niewątpliwie źródeł legitymacji do wznowienia postępowania administracyjnego należy poszukiwać w trybie zwykłym postępowania administracyjnego – w stosunku administracyjnoprawnym o charakterze materialnym, który stanowił podstawę kreacji sprawy indywidualnej (sprawy administracyjnej materialnej). Niemniej w przypadku podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., istnienie legitymacji strony jest elementem tej podstawy (powołanej w podaniu), podlega zatem badaniu w toku wznowionego postępowania, tak jak każda inna przesłanka z wymienionych w art. 145-145b K.p.a.W nauce prawa i postępowania administracyjnego wykształciły się dwie koncepcje legitymacji procesowej strony: obiektywna oraz subiektywna (zob. B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym [w:] Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla Profesora Jana Jendrośki, AUW No 2154, Prawo CCLXVI, Wrocław 1999, s. 9). Stosownie do treści art. 28 K.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Obiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, zawarta w pierwszej normie art. 28 K.p.a., jest dostosowana do wszczęcia postępowania z urzędu. W tym przypadku to organ bada, czy jednostka ma interes prawny lub obowiązek prawny w sprawie, którą organ chce wszcząć. Natomiast koncepcja subiektywna legitymacji procesowej strony, zawarta w drugiej normie art. 28 K.p.a., odpowiada możliwości wszczęcia postępowania na wniosek, co oznacza, że to jednostka samodzielnie – subiektywnie – ocenia istnienie swojego interesu prawnego lub istnienie obowiązku prawnego, żądając wszczęcia postępowania. W przypadku wznowienia postępowania administracyjnego wyrazem przyjęcia przez ustawodawcę obiektywnej koncepcji legitymacji strony jest stała konieczność przeprowadzania przez właściwy organ oceny podmiotowej dopuszczalności uruchomienia tej instytucji już na etapie wstępnym postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przy czym ocena ta dokonywana jest przez pryzmat legitymacji strony ustalonej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Wyjątkiem na rzecz subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony jest sytuacja, w której strona w podaniu o wznowienie postępowania powołuje wadliwość wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wówczas to istnienie lub brak legitymacji strony, choć też wynika ze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze materialnym, stanowi element konstrukcji tej podstawy wznowienia i badany jest, tak jak każda inna podstawa – we wznowionym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd formułowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w takim szczególnym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia nierozerwalnie łączy się bowiem z badaniem samej podstawy wznowienia. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno zatem nastąpić po wznowieniu postępowania, w ramach postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 442/23, CBOSA). Nie jest to bowiem sytuacja, gdy już z twierdzeń wynikających z samego podania o wznowienie postępowania w sposób ewidentny, niebudzący żadnych wątpliwości, wynika, że podanie składa podmiot niebędący stroną.W rozpoznawanej sprawie organy administracji legitymację skarżących oceniły już w stadium wstępnym, odmawiając wznowienia postępowania, a Sąd I instancji -oddalając skargę – to zaakceptował. Przy czym badanie tej legitymacji w rozumieniu art. 28 K.p.a. przeprowadzono w odniesieniu do regulacji materialnoprawnej przyjętej w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną już na etapie wstępnym postępowania w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, co oznacza, że powołana przez skarżących w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia została zbadana na niewłaściwym etapie postępowania i w niewłaściwej formie. Z tego względu zasadny okazał się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Uwzględnienie tego zarzutu sprawia, że na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, kwestie te zostaną bowiem zweryfikowane na etapie ponownie prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 14 sierpnia 2019 r.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpoznając skargę uchylił zaskarżone postanowienie Ministra oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści niniejszego uzasadnienia.O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).