Wyrok - I OSK 688/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1024/23, w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 marca 2023 r., nr DO-II.7610Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1024/23, w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 marca 2023 r., nr DO-II.7610
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
odszkodowanie
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Chaciński
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1024/23, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 2 marca 2023 r., nr DO-II.7610.37.2023.KC, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego.Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w postaci art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 2542), powoływanej dalej jako "ustawa komercjalizacyjna", poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z dniem 1 czerwca 2003 r. ex lege prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia.Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postepowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędny organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D.T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Jakkolwiek skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, to jednak istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do tego, czy orzekające w sprawie organy administracji dokonały wystarczających ustaleń w zakresie braku wykazania by na nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej na [...], obręb [...], [...], stanowiącej działkę nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w dniu 28 lutego 2003 r. znajdowała się linia kolejowa, a także to czy Sąd I instancji – oddalając skargę – prawidłowo zaakceptował te ustalenia.Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra był art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej. Zgodnie z powyższym przepisem, grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP S.A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 1). Do gruntów, o których mowa w ust. 1, PKP S.A. przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach (ust. 2).W sprawie konieczne było zatem ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu PKP na datę 28 lutego 2003 r. i czy grunt ten wchodził w skład linii kolejowych. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, tj. wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 18 grudnia 2012 r., mapy ewidencyjnej z dnia 19 grudnia 2012 r., a także oświadczenia J.M. – Dyrektora [...] i S.K. – Naczelnika [...] z dnia 31 lipca 2013 r., organ administracji ustalił, że nieruchomość zajęta jest pod infrastrukturę kolejową nr [...] relacji [...] – [...], w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. nr 86, poz. 789).Równocześnie wskazać należy, że z dołączonego do wniosku wypisu z ewidencji środków trwałych dot. przedmiotowej działki na datę 28 lutego 2003 r. wynika, że na działce znajdują się szyny UIC60, podkłady PS 93 na posypce tłucznia (rok budowy 1995 r.), sieć trakcyjna prądu stałego 3 KV szlak [...]-[...] (rok budowy 1975), urządzenia komputerowe srk typu EBILOC-950 z STC na st. [...] (rok budowy 1992), kabel TKM 25x4x0,8 relacji [...]-[...] od km. 174.800-212200 (rok budowy 1980). Jednakże poza rzeczonym wypisem z ewidencji środków trwałych, pozostałe dokumenty nie potwierdzają zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod linię kolejową. Dokumentacja nie wskazuje również na fakt władania nieruchomością przez PKP S.A. na dzień 28 lutego 2003 r. Co więcej przedłożona przez skarżącą mapa nie unaocznia dokładnego przebiegu linii kolejowej, albowiem nie zostały na niej zaznaczone granice linii kolejowej.W tej sytuacji zasadnym było przyjęcie stanowiska, że zgromadzone w sprawie dowody nie mogą stanowić podstawy do weryfikacji zagospodarowania działki w dniu 28 lutego 2003 r. W konsekwencji należało zgodzić się z poczynionymi przez organ administracyjny ustaleniami, które zasadnie zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji, że powyżej wyszczególnione dokumenty nie wykazują faktu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod linię kolejową w roku 2003. Dążąc do ustalenia, czy w sprawie zaszły przesłanki wyszczególnione w art. 37a ustawy komercjalizacyjnej organ I instancji wystąpił pismem z dnia 21 listopada 2022 r. do skarżącej o przedłożenie do akt sprawy mapy zawierającej granice działki ewidencyjnej i obustronne granice linii kolejowej wg stanu na 28 lutego 2003 r. W rzeczonym piśmie wskazano, że z mapy powinno wynikać, że działka nr [...] w całości lub części zajęta jest pod linię kolejową. Ponadto zobowiązano do przedłożenia wyjaśnień w formie oświadczenia zawierającego kompleksowe informacje dotyczące infrastruktury kolejowej zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Pismo pozostało jednakże bez odpowiedzi.W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy wykazały wymaganą aktywność w zgromadzeniu materiału dowodowego, wskazując stronie na zakres koniecznych wyjaśnień i określając skutki zaniechania. Prawidłowo oceniono, że dowody obrazujące stan faktyczny w 2012 i 2013 r. nie są adekwatne dla stwierdzenia przesłanek nabycia praw do gruntu z dniem 1 czerwca 2003 r. Właściwie też oceniono, że wykaz środków trwałych aktualny na dzień 28 lutego 2003 r. nie stanowi dowodu wystarczającego do uznania znajdowania się na tej działce linii kolejowej a przede wszystkim władania rzeczoną działką przez PKP S.A. na dzień 28 lutego 2003 r.Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej musi być dokonywana w oparciu o dostatecznie jednoznaczne dowody, nie można wszak pomijać, że wydawana decyzja ingeruje w prawo własności osób trzecich, prowadząc do wywłaszczenia, przy czym wniosek o odszkodowanie mógł być złożony do 31 grudnia 2007 r. Jeżeli działka nie była na dzień 28 lutego 2003 r. zajęta pod linię kolejową, jej właściciel nie musiał liczyć się z zaistnieniem z mocy prawa skutku wywłaszczenia i nie miał podstaw do składania wniosku o odszkodowanie. W postępowaniu prowadzonym na wiele lat po tej dacie tym bardziej należy zwrócić uwagę na potrzebę ustalenia archiwalnego, nie aktualnego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2025 r., I OSK 442/22, CBOSA).Wywodzenie, że brak dowodów wskazujących, że skarżąca nie władała rzeczoną działką w dniu 28 lutego 2003 r. powinien prowadzić do wniosku, że działka była zajęta pod linię kolejową należy ocenić jako bezpodstawne. Dowodzeniu nie podlegają okoliczności negatywne, nieistniejące, lecz stan faktycznie istniejący. Stan faktyczny na dzień 28 lutego 2003 r. nie został wykazany.Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu ograniczenia zasady równej mocy środków dowodowych i przerzuceniu na stronę obowiązków dowodowych przypomnieć należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, w świetle której na organie administracji prowadzącym postępowanie ciąży – co do zasady – obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. K.p.a.), nie jest równoznaczne z zobowiązaniem organu do poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej biernej postawy w tym przedmiocie. Z unormowań K.p.a. regulujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wywieść konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w przypadku, gdy strona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia stron postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może skutkować rezultatami niekorzystnymi dla stron (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17; 30 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 4657/21; 3 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 503/23).Skarżąca kasacyjnie pomija to, że możliwe jest wykazanie przez stronę okoliczności, które pozwalają ustalić okoliczności kluczowe dla sprawy, a których nie jest w stanie wykazać organ administracji, na podstawie dokumentacji, którą dysponuje, lub do której samodzielnie mógłby uzyskać dostęp. W rozpoznawanej sprawie to PKP S.A. była podmiotem posiadającym najpełniejszą wiedzę w zakresie istniejącej na przestrzeni lat infrastruktury kolejowej, w tym w szczególności w zakresie jej dokładnego położenia i wykorzystywania. Powinnością skarżącej było zatem przedstawienie wszystkich niezbędnych dokumentów, które potwierdzałyby spełnienie przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji prawnej uregulowanej w art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej. Takim niezbędnym dokumentem była mapa zawierająca granice działki ewidencyjnej i obustronne granice linii kolejowej wg stanu na 28 lutego 2003 r., a także oświadczenie zawierające kompleksowe informacje dotyczące infrastruktury kolejowej, co miało potwierdzić fakt i zakres zajęcia części spornej działki w dniu 28 lutego 2003 r. pod linię kolejową.W myśl art. 80 K.p.a. organ administracji dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy określona okoliczność została udowodniona. Oznacza to konieczność uwzględnienia wszystkich dowodów, a następnie oceny ich wiarygodności i mocy dowodowej z uwzględnieniem wiedzy i doświadczenia życiowego, co stanowi podstawę do ustalenia, czy relewantna dla sprawy okoliczność zaistniała. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego w tym kontekście nie budzi zastrzeżeń. Wnioskowanie oparte było na całokształcie okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami K.p.a. Organy w analizowanej sprawie zgromadziły i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły całość materiału, ze zgromadzonego materiału dowodowego wyprowadziły prawidłowe wnioski oraz w sposób właściwy zastosowały zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie nie sposób dopatrzeć się naruszenia przez organy zasady równej mocy środków dowodowych. Fakt, że organ administracji zwrócił się do skarżącej o przedłożenie żądanych dokumentów nie stanowi o naruszeniu tej zasady. Tym bardziej, że postępowanie wyjaśniające nie przyniosło dowodów wskazujących na istnienie na przedmiotowej nieruchomości linii kolejowej w dniu 28 lutego 2003 r. Odmawiając wiarygodności twierdzeniom skarżącej organy nie bazowały na poszlakach, lecz dokonały oceny całokształtu ustaleń i wyprowadziły z nich dopuszczalne wnioski zgodne z art. 80 K.p.a. Wynikająca z tego przepisu zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ nie jest skrępowany przepisami co do rodzaju i mocy dowodów, natomiast jest zobowiązany do ich samodzielnej oceny w oparciu o zasady wiedzy zawodowej, doświadczenia życiowego i własnego przekonania. Warunkiem przy tym jest, aby zastosowanym kryteriom oceny organ dał wyraz w uzasadnieniu, wówczas bowiem proces ewaluacji dowodów pozbawiony jest arbitralności i poddaje się weryfikacji.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa wskazanymi w skardze kasacyjnej. Naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wypływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.Wobec faktu, iż z prawidłowo ustalonego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego nie wynikało, że na działce nr [...] w dniu 28 lutego 2003 r. znajdowała się linia kolejowa organ zasadnie odmówił stwierdzenia nabycia na rzecz skarżącej z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Analiza przepisów art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej wskazuje, że zmiana w prawach do nieruchomości zajętych pod linie kolejowe wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wymogu, aby grunt ten na dzień 28 lutego 2003 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego ani PKP S.A. oraz wymogu, aby we wskazanej powyżej dacie grunt ten wchodził w skład linii kolejowych i pozostawał we władaniu PKP S.A. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano by na spornej nieruchomości w dniu 28 lutego 2003 r. znajdowała się infrastruktura w postaci linii kolejowej należało uznać, że nie doszło do wykazania spełniania wszystkich przesłanek umożliwiających stwierdzenie zmiany stanu prawnego nieruchomości wskazanych w art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 37a ustawy komercjalizacyjnej należało uznać za niezasadne.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a.Odnośnie wniosku uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że nie mógł on zostać uwzględniony. Art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a. przewiduje zwrot kosztów w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej jedynie w stosunku do organu i do skarżącego, a tym samym a contrario brak jest podstawy prawnej do zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania.W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a..