Wyrok - II SA/Ke 608/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 24 marca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 18 września 2025 r. znak: SKO.PZ-71/3192/455/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instaUchylono decyzję I i II instancji. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 18 września 2025 r. znak: SKO.PZ-71/3192/455/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I insta
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Krzysztof Armański
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z 18.09.2025 r. znak: SKO.PZ-71/3192/455/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce nr 152/2025 z 10.07.2025 r. znak: IA-III.6730.1.75.2024.BT w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO wyjaśniło, że Ł. T., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]. T. Ł. (zwany też dalej "inwestorem" bądź "skarżącym"), wystąpił z wnioskiem z 8.12.2023 r. (zmienionym i uzupełnionym w trakcie postępowania) o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...], w granicach oznaczonych na zał. graf. literami ABCD-A.Decyzją z 13.11.2024 r. Prezydent Miasta Kielce ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, jednak na skutek wniesionego przez inwestora odwołania decyzją z 10.01.2025 r. SKO uchyliło to rozstrzygnięcie, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z 3.02.2025 r. inwestor uzupełnił w dniu 8.05.2025 r. wniosek o aktualne stanowisko zarządcy sieci energetycznej dla wnioskowanej inwestycji.Prezydent Miasta Kielce, analizując złożony wniosek – z uwagi na datę jego złożenia, tj. 8.12.2023 r. – uwzględnił treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", i wezwał inwestora do zapoznania się z nowosporządzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną, której wyniki wykazały, że nie wszystkie parametry mogły być ustalone na poziomie określonym we wniosku. Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego ustalono w następujący sposób:nieprzekraczalna linia zabudowy - w odległości 8,00 m od granicy z pasem drogowym ul. [...];wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji - 0,17 do 0,26; udział powierzchni biologicznie czynnej - 0,25% powierzchni terenu inwestycji;szerokość elewacji frontowej - od 9,00 m do 10,80 m;wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 4,50 m do 9,50 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;geometria dachu - dach płaski; wysokość do 9,50 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.W odpowiedzi z 4.04.2025 r. inwestor wniósł o zmianę ustalonych w analizie parametrów dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy do 0,28, argumentując, że wnioskowany wskaźnik występuje na nieruchomościach o tej samej funkcji mieszkaniowej o adresie [...], zlokalizowanych po tej samej stronie ulicy i w tym samym kwartale co planowana inwestycja oraz na przeciwległej działce o adresie [...]. Ponadto zmieniono wniosek w zakresie geometrii dachu, wnioskując ostatecznie o dach płaski o wysokości do 9,50 m. Inwestor podkreślił, że powyższe przesłanki logicznie uzasadniają wnioskowane wskaźniki – które są wielokrotnie osiągane, będąc zarazem wpisane w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Kielce Wschód - Obszar III.5 - ul. Napękowska – od ul. Sandomierskiej do ul. Bohaterów Warszawy" dla nieruchomości, które były przedmiotem analizy. W rezultacie, oczekiwane wartości nie są wymaganiem nadwymiarowym w stosunku do istniejącej zabudowy i planowana inwestycja wpisze się w zastany ład przestrzenny i będzie harmonijna z otoczeniem.Prezydent Miasta Kielce, po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z 10.07.2025 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.W odwołaniu od ww. decyzji inwestor zakwestionował ustalenie parametru współczynnika powierzchni zabudowy oraz obowiązku przedłożenia analizy ruchu drogowego i jej ponownego uzgodnienia.SKO, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podniosło, że w sporządzonej analizie podano, iż przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie szerokość frontu terenu inwestycji wynosi ok. 17,50 m – przy czym za front uznano jego wschodnią część – z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na działkę, tj. z ul. [...]. W rezultacie, wykonując dyspozycje wynikające z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t .Dz. U. z 2024 r. poz. 1230), zwanej dalej "u.p.z.p.", granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji oznaczonego literami ABCD-A w odległości od ok. 52,50 m do ok. 87,00 m. Powiększenie obszaru analizowanego zostało podyktowane koniecznością objęcia analizą całych zabudowanych działek i nie wymagało szczegółowego uzasadnienia. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, obszar analizy został wyznaczony poprawnie i pozwalał na dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – co zostało szczegółowo uzasadnione odnośnie:1. kontynuacji funkcji - w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (okoliczność niesporna);2. wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia) w odległości 8,00 m od granicy z pasem drogowym ul. [...], jako kontynuacji istniejącej linii zabudowy w granicach terenu inwestycji, co jest zarazem zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych – stosownie do wniosku inwestora;3. wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy (inwestor wnioskował o 0,28) – ze wskazaniem, że wobec planowania przez inwestora budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego – pomiędzy wyłącznie zabudową mieszkalną jednorodzinną – brak jest przekonujących przesłanek do odstąpienia od ustalenia średniego parametru wynikającego z analizy (0,26), zwłaszcza że z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującego zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynika konieczność dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów; w tym zakresie SKO przyznało rację organowi I instancji, który stwierdził, że ład przestrzenny w terenie zostanie zachowany, o ile parametry planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej; biorąc pod uwagę powyższe, dla wnioskowanej inwestycji ustalono – zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia – wskaźnik powierzchni zabudowy, liczony jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji - od 0,17 (jako wskaźnik powierzchni zabudowy występujący w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, na działkach nr [...]) do 0,26 (jako średni parametr wskaźnika powierzchni zabudowy z całego obszaru analizowanego), akcentując że istotną okolicznością dla charakterystyki zastanego ładu przestrzennego było to, że teren planowanej inwestycji występuje na obszarze istniejącej zabudowy mieszkalnej wyłącznie jednorodzinnej w luźnej zabudowie o niewielkich parametrach zabudowy; zwiększenie parametru wskaźnika zabudowy przy jednoczesnym zwiększeniu liczby mieszkańców użytkujących w przyszłości budynek mieszkalny wielorodzinny wpłynie negatywnie na zastany na tym obszarze ład przestrzenny; zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania się nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym;4. wskaźnika minimum 25% powierzchni terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej, zwracając uwagę na konieczność ochrony roślinności trwałej lub sezonowej, umożliwiającej naturalną wegetację roślin i życie zwierząt oraz funkcjonalne powiązanie tej wartości z innymi parametrami zagospodarowania terenu;5. wyznaczenia szerokości elewacji frontowej – wskazując, że jak wynika z analizy –budynki występujące w obszarze analizowanym charakteryzują się szerokościami elewacji frontowych od ok. 9,00 m do ok. 320,00 m, a średnia szerokość elewacji frontowych dla wszystkich brył budynków z obszaru analizowanego wynosi ok. 12,00m, szerokości elewacji frontowych budynków dostosowane są do szerokości nieruchomości, na których są zlokalizowane; w rezultacie dla wnioskowanej inwestycji ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej od 9,00m (jako minimalna szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym) do 10,80 m (jako szerokość nieprzekraczająca średniej szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego, umożliwiająca realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem); budynek o tak ustalonej szerokości elewacji pozwoli na kontynuację istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, gdyż swoją szerokością nawiązuje do zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji oraz zachowuje proporcje brył budynków występujących w obszarze analizowanym;6. wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – wskazując, że dla zachowania istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, biorąc pod uwagę określony we wniosku zamiar inwestycyjny, na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku - od 4,50 m (minimalna wysokość budynku występującego w obszarze analizowanym z dachem stromym) do 9,50 m (średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków zwieńczonych dachami płaskimi w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji na dz. [...]), mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;7. wyznaczenia geometrii dachu – wskazując, że organ I instancji w sposób nie naruszający prawa ustalił geometrię dachu dla planowanego budynku - dach płaski, wysokość do 9,50 m mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.Ponadto SKO podzieliło ustalenia organu I instancji co do tego, że wnioskowany do zabudowy teren ma dostęp do drogi publicznej z ul. [...] (droga publiczna kategorii gminnej), istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, tj.: zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, w energię elektryczną, a odprowadzenie wód opadowych będzie się odbywać zgodnie z wnioskiem inwestora na własny nieutwardzony teren inwestycji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa art. 88 ust. 1. Jak wynika z wyciągu z ewidencji gruntów działka przeznaczona do zabudowy oznaczona jest symbolem "B" - tereny mieszkaniowe. Ponadto, zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarach:w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24.07.2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kielcach, zaś po przeanalizowaniu art. 53 ust. 4 u.p.z.p. stwierdzono, że przeprowadzenie uzgodnień, o których mowa w tym przepisie nie dotyczy przedmiotowej inwestycji, bowiem nie znajduje się ona na obszarach, w stosunku do których ustawodawca taki wymóg nałożył.SKO wyjaśniło dalej, że w trakcie postępowania projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie zaopiniowany przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach (dalej "MZD") – pismem z 23.05.2025 r., w którym wniesiono o zawarcie w decyzji zapisu następującej treści: "Przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor zobowiązany jest opracować koncepcję obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, pozytywnie zaopiniowaną przez zarządcę drogi, określającą wpływ planowanej inwestycji niedrogowej na istniejący układ drogowy. W przypadku, gdy realizowana inwestycja spowoduje konieczność budowy lub przebudowy układu komunikacyjnego, Inwestor Inwestycji Niedrogowej zostanie zobowiązany w umowie zawartej z zarządcą drogi do budowy/przebudowy układu drogowego, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.). Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi". W konsekwencji, w decyzji z 10.07.2025 r., w części ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, organ I instancji zawarł ww. zapis – zgodnie z intencją zarządcy drogi – co kwestionuje inwestor w złożonym odwołaniu. W tym zakresie SKO stwierdziło, że realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym niewątpliwie wpłynie na zwiększenie ruchu drogowego na ul. [...] o, jak dotąd, niewielkim natężeniu lokalnego ruchu drogowego, w związku z luźną zabudową mieszkalną jednorodzinną. Co do zasady kwestia dotycząca ruchu drogowego nie jest regulowana przepisami u.p.z.p., stąd na obecnym etapie nie może być przedmiotem konkretnych ustaleń, analizy czy ocen. Natomiast jest ona istotna na etapie realizacji inwestycji i jej użytkowania. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, zarządca drogi zasadnie zajął stanowisko, pozytywnie opiniując planowaną inwestycję w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy – ze wskazaniem konieczności opracowania na następnym etapie postępowania inwestycyjnego koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, określającą wpływ planowanej inwestycji nie drogowej na istniejący układ drogowy. To w pozwoleniu na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej dokona oceny prawidłowości sporządzonej koncepcji i analiz.Reasumując, w ocenie SKO, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i dokonał jego wszechstronnej oceny.W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Ł. T. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej obowiązku opracowania koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, pozytywnie zaopiniowanej przez MZD oraz o uchylenie w części decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 10.07.2025r. – w zakresie obowiązku opracowania koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, pozytywnie zaopiniowanej przez MZD, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi inwestor zarzucił, że nałożenie na niego obowiązku opracowania i przedłożenia analizy ruchu zaopiniowanej przez MZD stanowi przekroczenie kompetencji organu administracji publicznej oraz naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem charakter planistyczny i może określać jedynie sposób zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy działki – nie zaś nakładać na inwestora obowiązki o charakterze projektowym czy technicznym. Wprowadzenie do decyzji o warunkach zabudowy obowiązku opracowania analizy ruchu stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie przepisów u.p.z.p. Ustawa ta nie przewiduje możliwości nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków o charakterze technicznym, wykonawczym lub analitycznym, ani uzależniania dalszych etapów realizacji inwestycji od uzyskania opinii innych jednostek organizacyjnych. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. WSA w Krakowie w wyrokach: z 30.08.2017 r. o sygn. akt II SA/Kr 654/17 i z 6.09.2017 r. o sygn. akt II SA/Kr 693/17.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i podzielając przytoczone wyżej stanowisko MZD – z podkreśleniem, że konieczność opracowania koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu dotyczy następnego etapu postępowania inwestycyjnego (pozwolenia na budowę). Organ wskazał na wyrok WSA w Kielcach z 19.08.2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 394/21, wydany w podobnej, jego zdaniem, sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 10.07.2025 r., ustalającą warunki zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr ewid. [...], w granicach oznaczonych na zał. graf, literami ABCD-A.Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;2) teren ma dostęp do drogi publicznej;3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Wydając decyzje organy obu instancji przeanalizowały spełnienie powyższych przesłanek, skarżący zakwestionował zaś jedynie część rozstrzygnięcia organu zarówno I jak i II instancji – w zakresie dotyczącym obowiązku opracowania koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, pozytywnie zaopiniowanej przez MZD. Zdaniem skarżącego istota i cel postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy sprzeciwiają się nakładaniu na inwestora jakichkolwiek obowiązków o charakterze technicznym, wykonawczym lub analitycznym, jak też uzależniania dalszych etapów realizacji inwestycji od uzyskania opinii innych jednostek organizacyjnych.Jak wynika z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., który na mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio o warunkach zabudowy) określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Stosownie natomiast do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889), dalej jako "u.d.p.", w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, czyli ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W takiej sytuacji brak jest potrzeby dokonania odrębnego uzgodnienia. Nawet jednak w przypadku, gdy ten sam organ prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i jednocześnie jest organem uzgadniającym, to żaden przepis nie wyłączył kompetencji jednostki uzgadniającej do zajęcia stanowiska – z tym, że nie następuje to w trybie określonym w art. 106 k.p.a. Innymi słowy, fakt, że organ główny "opiniuje", czy "uzgadnia" warunki zabudowy ze swoimi jednostkami podległymi, nie jest praktyką nieprawidłową. Istotne jest natomiast, że konkluzje z takiego wewnętrznego współdziałania powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji głównej. Wszakże stanowiska jednostek współdziałających z prezydentem miasta na prawach powiatu są w istocie jego stanowiskami (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10.06.2020 r., sygn. II SA/Po 457/19).Miejski Zarząd Dróg w Kielcach jest jednostką organizacyjną Miasta Kielce, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi. Z tego też powodu MZD zajął stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 23.05.2025 r., opiniując pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy na etapie rozpoznania sprawy przez organ I instancji. W tym samym piśmie MZD zażądał jednak zawarcia w decyzji zapisu o treści: "Przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor zobowiązany jest opracować koncepcję obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, pozytywnie zaopiniowaną przez zarządcę drogi, określającą wpływ planowanej inwestycji niedrogowej na istniejący układ drogowy. W przypadku, gdy realizowana inwestycja spowoduje konieczność budowy lub przebudowy układu komunikacyjnego, Inwestor Inwestycji Niedrogowej zostanie zobowiązany w umowie zawartej z zarządcą drogi do budowy/przebudowy układu drogowego, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.). Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi".W konsekwencji, w decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 10.07.2025 r., w zakresie ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, organ I instancji zamieścił powyższy zapis. SKO akceptując taką treść rozstrzygnięcia ze swej strony wyjaśniło, że realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym niewątpliwie wpłynie na zwiększenie ruchu drogowego na ul. [...] o, jak dotąd, niewielkim natężeniu lokalnego ruchu drogowego, w związku z luźną zabudową mieszkalną jednorodzinną. Co do zasady kwestia dotycząca ruchu drogowego nie jest regulowana przepisami u.p.z.p., stąd na obecnym etapie nie może być przedmiotem konkretnych ustaleń analizy czy ocen. Natomiast jest ona istotna na etapie realizacji inwestycji i jej użytkowania. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, zarządca drogi zasadnie zajął stanowisko, pozytywnie opiniując planowaną inwestycję w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy – ze wskazaniem konieczności opracowania na następnym etapie postępowania inwestycyjnego koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, określającą wpływ planowanej inwestycji nie drogowej na istniejący układ drogowy. To w pozwoleniu na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej dokona oceny prawidłowości sporządzonej koncepcji i analiz.W ocenie Sądu o ile co do zasady nie można z góry wykluczyć możliwości zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy zapisu o obowiązku opracowania koncepcji obsługi komunikacyjnej połączonej z analizą ruchu, o tyle tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru arbitralnego i automatycznego, lecz winno znajdować merytoryczne oparcie w stanowisku zarządcy drogi, czego w tej sytuacji zabrakło. Przywołane w spornym fragmencie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego i ich powtórzenie w rozstrzygnięciu decyzji nie powoduje samo w sobie powstania nowych obowiązków. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Art. 16 ust. 2 u.d.p. stanowi, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Stosownie do art. 35 ust. 3 tej samej ustawy zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis ten w zdecydowanej większości przypadków ma zastosowanie do procedur planistycznych, takich jak uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i o ustaleniu warunków zabudowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednak, że art. 35 ust. 3 u.d.p. może mieć zastosowanie również w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Uzgodnienie dokonane na etapie planistycznym czy lokalizacji inwestycji ma charakter ogólny i nie zawsze wyłącza konieczność uzgodnienia konkretnej inwestycji na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Jest tak zwłaszcza wtedy, gdy szczegółowe rozwiązania projektowe mogą prowadzić do zmiany zagospodarowania terenu i ujawnić takie aspekty oddziaływania na drogę, które nie były możliwe do oceny na etapie planistycznym (zob. wyroki z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3832/18, z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 151/23). Zgodnie z § 14 pkt 3 lit. c) rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.), część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera m.in. projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym układ komunikacyjny. Z kolei § 15 ust. 3 pkt 6 tego rozporządzenia stanowi, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej. Z powyższego wynika, że na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kwestia włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego inwestycją niedrogową podlega rozważeniu przez organ architektoniczno-budowlany; może mieć wówczas także zastosowanie przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. Wskazanie środka dowodowego i wymogu proceduralnego służącego wykazaniu określonych okoliczności w tym zakresie w decyzji o warunkach zabudowy winno mieć charakter wyjątkowy i wymaga w związku z tym dokładnego uzasadnienia.Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., wprowadzający konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi (w tym przypadku, jak wyżej wspomniano, stanowisko zajął MZD w formie opinii), nie wskazuje kryteriów uzgodnienia, które ma w tych warunkach charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 u.o.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 14.06.2023 r., sygn. II OSK 2102/20). Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę w powyższych granicach kompetencji własnych, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania zjazdów z dróg publicznych (por. wyrok NSA z 11.06.2025 r., sygn. II OSK 1030/24).Jakkolwiek na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie są znane szczegółowe parametry inwestycji budowlanej, jednak w tym przypadku stanowisko MZD wyrażone w piśmie z 23.05.2025 r. (nota bene opiniujące pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy), przesądzając o nałożeniu istotnego obowiązku w postaci konieczności opracowania koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, pozytywnie zaopiniowanej przez zarządcę drogi, który to obowiązek ma rzutować na kolejny etap postępowania inwestycyjnego, nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie i wskazania szczegółowych przesłanek jakie o tym zdecydowały, w tym wskazania choćby kategorii (klasy) drogi, do jakiej przylega teren inwestycji, szerokości tej drogi, rodzaju nawierzchni, szerokości użytkowej pasa drogowego, warunków użytkowania, czy jakichkolwiek innych okoliczności obiektywnie znanych już na tym etapie postępowania, mogących uzasadniać nałożenie obowiązku opracowania koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu w tych konkretnych okolicznościach faktycznych. Przepis art. 11 k.p.a. wymaga, aby w uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Wskazane wyżej braki powodują zaś, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane w wyniku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Jednocześnie nie można podzielić stanowiska skarżącego o zasadności uchylenia w tej sytuacji zaskarżonej decyzji (czy też decyzji organu I instancji) wyłącznie w zaskarżonej części, co do zasady Sąd nie wyklucza bowiem możliwości nałożenia w decyzji obowiązku o spornej treści, nie można zaś na obecnym etapie przewidzieć w jaki sposób dokonane ustalenia będą rzutować na całość rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy.W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wskazania wynikające z powyższych rozważań Sądu.O kosztach orzeczono w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego (500 zł), na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a..