Wyrok - I GSK 1825/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 153/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i ModernizacjiOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 153/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
oszustwo / art. 286 § 1 k.k.
Role w sprawie
prokurator
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Henryk Wach
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 153/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę G. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 16 grudnia 2021 r. w przedmiocie zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie rocznej pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego.Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:1. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 poprzez przyjęcie, że organy ARiMR w sposób prawidłowy zawiesiły płatność pomocy finansowej dla skarżącej jako organizacji producentów owoców i warzyw z powodu prowadzonego śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w [...] w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które to postępowanie dotyczy również skarżącej, ponieważ:a) zawieszenie płatności ma na celu zabezpieczenie interesów finansowych UE;b) nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa były podstawą do uznania wstępnej uznanej grupy za organizację producentów;c) art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 stanowi kontynuację art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 i tym samym stanowi podstawę do zawieszenia płatności dla organizacji producentów;pomimo że:a) w żaden sposób zawieszenie płatności z programu operacyjnego nie ma wpływu na zabezpieczenie interesów finansowych UE, ponieważ pomoc finansowa co do której toczy się śledztwo została już wypłacona;b) nawet jeżeli art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 jest kontynuacją uchylonego przepisu, to jego brzmienie jest inne, niż brzmienie art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011, a w szczególności wskazuje wprost, że dotyczy jedynie pomocy finansowej objętej rozporządzeniem 1308/2013;c) realizacja programu operacyjnego nie ma jakiegokolwiek związku z realizacją planu dochodzenia do uznania, zatem niezasadne jest zawieszenie pomocy finansowej z tytułu realizacji programu operacyjnego, ze względu na niepotwierdzone nieprawidłowości występujące przy realizacji planu dochodzenia do uznania;2. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w zw. z niezastosowaniem art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, zm.: Dz. Urz. UE C 81 z 29.03.2010, s.9) (zwana dalej: Kartą praw podstawowych) oraz art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (V\7E) 2988/95, poprzez przyjęcie za organami, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia płatności Skarżącej, ze względu na prowadzone śledztwo przez Prokuraturę Regionalną dotyczące okresu od 2008 r. do końca 2016 r. pomimo że zastosowany art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 nie obowiązywał w okresie objętym śledztwem Prokuratury Regionalnej, a zatem nie może być stosowany do przeszłych stanów faktycznych, jak również nieprawidłowe jest zawieszenie uprawnień, ze względu na czyny, które mogły mieć miejsce, przed nabyciem tych uprawnień przez skarżącą;3. błędnej wykładni art. 60 ust. 1, w zw. z art. 60 ust. 2 lit. b) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891, poprzez przyjęcie, że w przypadku wszczęcia śledztwa co do ustalenia popełnienia oszustwa dotyczącego Skarżącej jako grupy producentów owoców i warzyw, zawieszeniu podlegają wszelki płatności na rzecz Skarżącej, pomimo że z literalnego brzmienia ww. przepisu, wynika, że zawieszeniu podlegają jedynie płatności, które są przedmiotem dochodzenia, na co również wskazuje treść ust. 2 lit. b) ww. przepisu.W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów.Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia; o rozpoznanie skargi na rozprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisuSkargę kasacyjną można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawyPostępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane skargą kasacyjną podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnychW skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) sprowadzające się do zarzutu błędnej wykładni oraz błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 oraz błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z niezastosowaniem art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji. Podziela w tym zakresie stanowisko i argumentację prawną zaprezentowane w wyrokach NSA: z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 3507/18, z 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2012/19, z 17 listopada 2011 r., sygn. akt I GSK 803/21. Stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony". Analogiczną instytucję i przesłanki zawieszenia płatności i uznania organizacji pomimo nieco innej redakcji przepisu regulowało poprzednio obowiązujące rozporządzenie nr 543/2011, które w art. 115 ust. 2 stanowiło "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007". Tożsamość regulacji prawnej obu przepisów, jak i cel wprowadzenia tego instrumentu prawnego – środka zabezpieczającego interesy finansowe Unii Europejskiej nie pozwala na uznanie za prawidłowe stanowiska, że nastąpiła zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia uznania organizacji mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słowa "zarzut" należy w pierwszej kolejności interpretować w świetle celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny w sposób gwarantujący spójność prawa unijnego. Wobec tego regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Podkreślić należy, że zawieszenie uznania organizacji, tak jaki i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje poddane w wątpliwość w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Wskazać też należy, że dochodzenie w ujęciu normatywnym ale i potocznym oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. Sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony" odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony. Dodatkowo wskazać należy, że przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny. Zawieszenie uznania organizacji czy płatności jak na to wskazuje sama nazwa nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy.Według Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. Zawieszenie uznania nie pozbawia przy tym trwale grupy producentów rolnych ich statusu. Nietrafna jest też argumentacja skarżącej, że wobec wypłacenia pomocy finansowej, co do której toczy się śledztwo, zawieszenie płatności nie ma wpływu na zabezpieczenie interesów finansowych UE. Zawieszenie nie prowadzi wprost do odzyskania nieprawidłowo przyznanych środków, lecz ma zabezpieczać interesy UE przez zapobieżenie ewentualnym dalszym nadużyciom przez uznaną wcześniej grupę, co do której istnieje uzasadnione (na skutek prowadzenia śledztwa) podejrzenie o dokonywanie nadużyć.Również nie był zasadny zarzut błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 polegający na tym, że – zdaniem skarżącej – Sąd I instancji wadliwie przyjął, że może on być stosowany wobec nadużyć dokonywanych przy uzyskiwaniu pomocy na podstawie innego rozporządzenia. Skarżąca uważa, że skoro postępowanie w sprawie nadużyć dotyczy pomocy uzyskanej przez nią na podstawie innego rozporządzenia, niż rozporządzenie 1308/2103 (uzyskała pomoc na podstawie rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007), to do tej sytuacji na ma zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891.Z treści art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 wynika, że dotyczy on oszustw dotyczących pomocy objętej rozporządzeniem 1308/2013, a więc chodzi o rodzaje pomocy objętej tym rozporządzeniem, która była otrzymywana przez grupy producentów, w tym na podstawie wcześniej obowiązujących rozporządzeń dotyczących udzielania pomocy grupom producentów, w tym wspomnianego wcześniej rozporządzenia 1234/2007, do którego odsyłało rozporządzenie 543/2011 zmienione przez rozporządzenie nr 2017/891. Nie ulega też wątpliwości – czego w istocie sama skarżąca nie kwestionuje – że skarżąca stanowiła na podstawie decyzji właściwego organu uznaną organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "warzywa", będący cały czas tym samym podmiotem, co do którego toczy się śledztwo, a przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 dotyczy takich właśnie uznanych organizacji producentów.Zatem zarzut błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 nie zasługiwał na uwzględnienie.Również nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący niezastosowania art. 49 karty prawa podstawowych UE. Przepis ten dotyczy środków karnych za popełnienie czynów zabronionych. Natomiast art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi tylko tymczasowy środek zabezpieczenia służący zabezpieczeniu interesów UE. Jako zastosowanie środka karnego może być rozważane dopiero zastosowanie sankcji określonych w art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891, co jednak w sprawie nie miało miejsca. Zatem środek zabezpieczenia z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 nie stanowi środka karnego, którego dotyczy art. 49 Karty Praw podstawowych UE.Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić skargą kasacyjną.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).