Wyrok - II SA/Kr 708/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 25 września 2025
Teza
Uchylono decyzję organu II i I instancji. Gospodarka gruntami, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Sekretarz Sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2025 r., znak: SKO.GN/4160/41/2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego I. uchUchylono decyzję organu II i I instancji. Gospodarka gruntami, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Sekretarz Sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2025 r., znak: SKO.GN/4160/41/2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego I. uch
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
świadek
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Małgorzata Łoboz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję organu II i I instancji
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2025 r. nr SKO.GN/4160/41/2025, po rozpoznaniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w W., utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Trzebini z dnia 20 lutego 2025 r. znak: GG.GGN.6841.2.2013, odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 0,5017 ha, działki nr [...] o pow. 0,0060 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,8737 ha w T. oraz prawa własności infrastruktury kolejowej trwale z gruntem związanej, wymienionej w wykazie środków trwałych wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., zlokalizowanej na powyższych działkach.Organy obu instancji wskazały, że okolicznością bezsporną jest, iż działka zabudowana jest linią kolejową.Wniosek strony o nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego w stosunku do ww. nieruchomości nie mógł być jednak zdaniem organów uwzględniony w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), bowiem nie została w ogóle wydana decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd (użytkowanie), nie istnieje też inny dokument potwierdzający pośrednio istnienie takiego stosunku prawnego, o którym mowa w § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23 poz. 120 ze zm., dalej: rozporządzenie), który potwierdza zarząd i może być podstawą stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego.Organ I instancji podejmował próby odnalezienia powyższych dokumentów, kierując pisma do PKP Oddział Archiwum Dokumentacji Kolejowej w Warszawie, Archiwum Państwowego w Katowicach, Starostwa Powiatowego w Chrzanowie oraz Archiwum Zakładowego w T., które zakończyły się niepowodzeniem.Nie doszukał się ich również Wojewoda Małopolski w postępowaniu komunalizacyjnym, skutkiem czego było wydanie w dniu 2 czerwca 2010 r. decyzji stwierdzającej nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...].Wprawdzie spółka złożyła zamiast tego oświadczenie, o którym mowa w § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia, jednak zdaniem organów oświadczenie to może być dowodem potwierdzającym zarząd wyłącznie w sytuacji, gdy dokumenty, o których mowa w ust. 1 tego przepisu się nie zachowały. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ustalono, że dokumenty te nigdy nie istniały.W odniesieniu do przedłożonej przez spółkę decyzji z dnia 17 marca 1988 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, wskazano, że nie odwołuje się ona do decyzji ustanawiającej prawo zarządu. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, prawa zarządu nie można domniemywać, a decyzja naliczająca opłaty za zarząd może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia zarządu jedynie wówczas, gdy jest w nim wskazana konkretna decyzja administracyjna, ustanawiająca to prawo.Od powyższej decyzji spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie:1. art. 200 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego,2. § 4 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 3 cyt. rozporządzenia poprzez stwierdzenie, że przedłożone przez skarżącą dowody, w tym decyzja o opłatach nie spełniają wymogów zawartych w rozporządzeniu,3. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego oraz poprzez błędną ocenę przedłożonego przez skarżącą materiału dowodowego.W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,2) dochowania wymaganej prawem procedury,3) respektowania reguł kompetencji.Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zmianami, dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.Oceniając zaskarżoną decyzję przez pryzmat powyższych przesłanek, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.Problematykę uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych reguluje art. 200 ust. 1 u.g.n., który określa zasady w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.Konkretyzację powyższego przepisu zawiera § 4 cyt. rozporządzenia:1. Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.2. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie.3. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.4. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2.Z powyższych przepisów wynika zatem, że podstawową przesłanką uzasadniającą uwłaszczenie państwowych osób prawnych, którą przed komercjalizacją była skarżąca spółka, jest pozostawanie danej nieruchomości w zarządzie tej spółki, który to fakt może być dowodzony za pomocą ściśle określonych dokumentów.Sąd podziela w tym zakresie powielony przez organy pogląd, wyrażany konsekwentnie w orzecznictwie, zgodnie z którym istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2025 r., I OSK 2474/23, 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2299/20).Należy również zgodzić się z organami, które stwierdziły, że oświadczenie, potwierdzające zarząd, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi skuteczny dowód wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachowały się dokumenty wymienione w ust. 1 cyt. przepisu. Powyższe sformułowanie zakłada zatem, że dokumenty te niegdyś istniały, lecz nie uległy zachowaniu. Skoro zatem w toku postępowania uwłaszczeniowego zostanie ustalone, że dokumenty te nigdy nie istniały, oświadczenie nie będzie mogło skutecznie sanować tego braku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 2064/23, z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1141/22).Organy niesłusznie zdeprecjonowały jednak przedstawiony przez skarżącą spółkę dowód w postaci decyzji z dnia 17 marca 1988 r. o ustaleniu rocznej opłaty z tytułu zarządu sporną nieruchomością. Należy bowiem wziąć pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. akt I OPS 2/23, która jednoznacznie przesądziła, że "w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.)".Powyższa uchwała znajduje zastosowanie w postępowaniach uwłaszczeniowych, a zatem również w niniejszej sprawie. Ma ona charakter wiążący i wyeliminowała odmienną linię orzeczniczą, na którą powoływały się organy. Znalazła też odzwierciedlenie w późniejszych wyrokach, w których argumentowano, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat miała i ma na celu ustalenie, kto jest zobowiązany do wnoszenia należności z tytułu zarządzania cudzą nieruchomością. Wydanie takiej decyzji przez właściwy organ, co do zasady, powinno być poprzedzone ustaleniem, kto w świetle prawa sprawuje zarząd nad daną nieruchomością. Jeżeli w decyzji "opłatowej" wskazano dany podmiot jako zobowiązany do uiszczania opłaty, należy przyjąć, że dokument ten potwierdza jego prawo do zarządu nieruchomością (por. wyrok NSA z 14 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 1466/21).W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia nałożony przez organy dodatkowy warunek, aby w ww. decyzji opłatowej wskazana była wyraźnie decyzja oddająca nieruchomość w zarząd, co wskazuje na nieprawidłowe zastosowanie art. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego.W opinii Sądu organy wadliwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.Po drugie, Kolegium naruszyło art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w ogóle nie odniosło się do wskazywanej przez stronę uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/23, która podważyła dotychczasową linię orzeczniczą, na którą powoływał się organ I instancji. Powyższe naruszenie mogło mieć natomiast wpływ na wynik sprawy, uchwała ta jest bowiem kluczowa dla jej rozstrzygnięcia.W toku ponownego rozpoznania sprawy organy raz jeszcze ocenią zgromadzony materiał dowodowy z uwzględnieniem powyższych wskazówek prawnych, odnoszących się w szczególności do mocy dowodowej decyzji ustalającej wysokość opłat za zarząd nieruchomością, badając, czy wskazane w w/w decyzji opłatowej nieruchomości odpowiadają tym, objętym wnioskiem Skarżącej.Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 P.p.s.a..