Wyrok - II SA/Ol 801/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Nadzór budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi S. sp. z o. o. z siedzibą w G. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2025Oddalono skargę. Nadzór budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi S. sp. z o. o. z siedzibą w G. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2025
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Beata Jezielska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB", "organ I instancji") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wolnostojącego budynku usług [...] na działce nr A obręb [...] gmina S. (dalej: "działka nr A") realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż po przeprowadzeniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. kontroli nieruchomości ustalono realizację na jej terenie trójkondygnacyjnego wolnostojącego budynku o przeznaczeniu [...]. Powierzchnia zabudowy obiektu wraz z przylegającym konstrukcyjnie tarasem wynosi ok. 361 m2. Inwestycja realizowana jest przez właściciela działki S Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") bez uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa rozpoczęła się na przełomie kwietnia i maja 2025 r.Na powyższe postanowienie Spółka wniosła zażalenie podnosząc, że przedmiotowy obiekt budowlany został błędnie zakwalifikowany jako budynek usług [...] podczas, gdy w rzeczywistości budynek ma charakter budynku gospodarczego związanego z działalnością rolną.Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 października 2025 r., nr P.7722.63.2025 11 KL utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w przypadku samowoli budowlanej na wstępnym etapie postępowania najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej: "p.b.".W ocenie WINB, w niniejszej sprawie ustalenia PINB były prawidłowe i wyczerpujące, jak również prawidłowy był wdrożony tryb postępowania z art. 48 ust. 1 p.b. WINB zauważył, że ustalenia w zakresie kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego zostały poczynione w oparciu o prawidłowo przeprowadzone oględziny obiektu (z udziałem prawidłowo umocowanego pełnomocnika Spółki), dokumentację projektową planowanego przedsięwzięcia budowlanego, dokumentację uzyskaną od Starosty Powiatowego w M. (dalej: "Starosta"), a także dokumentację Wójta Gminy S. (dalej: "Wójt" - kopia decyzji o warunkach zabudowy). Zatem na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prawidłowo ustalono, iż realizowany obiekt budowlany w zamierzeniu inwestora stanowi budynek usług [...] realizowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez brak zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie;- art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędne ustalenie przedmiotu postępowania.W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że organ I instancji wydał postanowienie miesiąc po przeprowadzonej kontroli, przy czym zmienił się przedmiot postępowania i stan zaawansowania robót. Podczas kontroli w dniu 6 sierpnia 2025 r. pełnomocnik Spółki błędnie poinformował o funkcji budynku, bowiem Spółka jako inwestor zmieniła zamiar i zamiast budynku usług [...] buduje budynek gospodarczy w ramach prowadzonej działalności rolniczej. Tym samym organy oparły swoje rozstrzygnięcia na założeniu, że wznoszony obiekt ma charakter usługowy, a zatem wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast realizowana inwestycja dotyczy budynku gospodarczego, związanego z prowadzoną działalnością rolniczą.W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto WINB wskazał, że bryła budynku, jego konstrukcja i ilość kondygnacji ewidentnie świadczą o przeznaczeniu przyjętym przez organ. Realizacja jest zgodna z projektem znajdującym się w aktach, dotyczącym budowy budynku usług [...]. Jednocześnie WINB zauważył, że budynki dla rolnictwa o takiej kubaturze i ilości kondygnacji również wymagają uzyskania pozwolenia a budowę, którego inwestor nie posiada.W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2026 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko zajęte w skardze.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu(art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – zwanej dalej: "p.p.s.a.").Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie WINB wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wolnostojącego budynku usług [...] bez pozwolenia na budowę.Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 48 p.b. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 przywołanej regulacji, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).W świetle wskazanych przepisów stwierdzić należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b., tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej.Zatem na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że kwalifikacja ta powinna być oceniana według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.W niniejszej sprawie organy ustaliły, że budowa spornego obiektu budowlanego rozpoczęła się na przełomie kwietnia i maja 2025 r. Nie stanowi również przedmiotu sporu okoliczność, że skarżący nie dysponuje pozwoleniem na budowę tego budynku. Główny spór w sprawie dotyczy kwalifikacji obiektu. Zdaniem organu, w sprawie mamy do czynienia z budynkiem usług [...], który wymagał pozwolenia na budowę, natomiast Spółka wskazuje, że jest to budynek gospodarczy związany z działalnością rolną, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.Odnosząc się do tego sporu Sąd podziela stanowisko organów. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2025 r. – w obecności pełnomocnika Spółki ustalono, że na działce nr A jest realizowany, bez wymaganego pozwolenia na budowę, trójkondygnacyjny wolnostojący budynek o przeznaczeniu [...]. Powierzchnia zabudowy obiektu wraz z przylegającym konstrukcyjnie tarasem wynosi około 361 m2. Ponadto pełnomocnik Spółki wyjaśnił w trakcie kontroli, że jest to obiekt usług [...], dopiero w późniejszym okresie Spółka wyjaśniła, że zmieniła zamiar i jest to budynek gospodarczy związany z produkcją rolną. Jednak Spółka nie wyjaśniła, na czym ta działalność rolnicza miałaby polegać.Poza tym z zebranego przez organy materiału dowodowego w sprawie wynika, że realizowany obiekt budowlany stanowi budynek usług [...]. Wskazuje na to dokumentacja projektowa planowanego przedsięwzięcia (znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy projekt architektoniczno-budowlany dotyczący m.in. budowy budynku usług [...] – data opracowania 17 marca 2025 r.), dokumentacja uzyskana od Starosty (w piśmie z dnia 30 czerwca 2025 r. Starosta wskazał, że Spółka w dniu 9 czerwca 2025 r. wystąpiła z wnioskiem w sprawie pozwolenia na budowę m.in. budynku usług [...]), a także wydana przez Wójta na wniosek Spółki w dniu 4 kwietnia 2025 r. decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie m.in. budynku usług [...].Mając na względzie powyższe należało stwierdzić, że organy w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne prawidłowo przyjęły, że realizowany, bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynek na działce nr A jest budynkiem usług [...]. W tej sytuacji zasadne było wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy, organy oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.