Wyrok - II SA/Ol 571/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. Sp. J. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaUchylono decyzję I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. Sp. J. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzyma
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
powód
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Grzegorz Klimek
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z 31 maja 2023 r. Prezydent Olsztyna (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1,3, 4 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej w skrócie: "u.p.z.p.", orzekł o ustaleniu od G. Spółka Jawna(dalej: "skarżąca", "spółka") na rzecz Gminy Olsztyn jednorazowej opłaty w wysokości 1185,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki położonej przy ul. [...], o powierzchni 0,2340 ha.W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca zbyła prawo użytkowania wieczystego ww. działki 30 grudnia 2021 r. Wzrost wartości działki ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Olsztyna nr VI/97/19 z dnia 27 marca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2019 r. poz. 2785, dalej jako: "plan miejscowy z 2019 r.") oraz zapisy poprzednio obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą nr XLVI/615/05z dnia 22 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2005 r. poz. 1261, dalej jako: "plan miejscowy z 2005 r."). Uwzględniono, że przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie, dla którego zapisy planu miejscowego brzmiały: PS5 - funkcja podstawowa: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000 m2; - funkcja dopuszczalna: usługi nieuciążliwe, rzemiosło, bazy transportowe, administracja, mieszkaniowa wielorodzinna, stacje bazowe telefonii komórkowej adaptowane. Natomiast obecnie działka położona jest na terenie 42MW3/U - przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; - przeznaczenie dopuszczalne - usługi.W odwołaniu pełnomocnik skarżącej zarzucił pominięcie istotnych okoliczności,w tym, że działka nr [...] jest działką drogową (oznaczenie geodezyjne dr), istniejącąi funkcjonującą jako droga dojazdowa. Położona w tej drodze sieć elektroenergetycznai kanalizacyjna nie należy do właściciela/użytkownika wieczystego, ale jest niezbędna do funkcjonowania całego osiedla [...] i uniemożliwia realizację jakichkolwiek innych obiektów budowlanych. Zarzucono, że pominięto całkowicie skutki uwarunkowań prawnych wynikających z położenia działki w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych. Podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami obiekty budowlane w sąsiedztwie terenów kolejowych lokalizuje się w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy terenów kolejowych i 20 m od główki skrajnie położonego toru. Podkreślono, że geometria działki i jej szerokość 10 m - 20 m wykluczona jakąkolwiek zabudowę kubaturową na działce. W tej sytuacji, niezależnie od przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym, żadna zmiana jego zapisu nie generuje zmiany wartości nieruchomości. Podkreślono też, że w operacie pominięto, że w planie miejscowym z 2005 r. dopuszczona była zabudowa wielorodzinna mieszkaniowa. Pominięto wpływ na wartość nieruchomości szczegółowych zapisów dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Parametry te w nowym planie dla zabudowy wielorodzinnej stanowiącej funkcję podstawową w stosunku do zabudowy wielorodzinnej, określonejw planie z 2005 r. jako funkcja dopuszczalna, zostały określone bardziej rygorystycznie, co wpłynęło negatywnie na chłonność terenu, a co za tym idzie spowodować musiało raczej spadek niż wzrost wartości nieruchomości.Decyzją z 28 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że organI instancji nie wykazał aby faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomościw związku z uchwaleniem planu miejscowego. Zauważono nadto, że z operatu nie wynika, iżby rzeczoznawca uwzględnił dopuszczalną funkcję wielorodzinną według planu z 2005 r. oraz ograniczenia prawne związane z sąsiedztwem terenów kolejowych. Za istotny Kolegium uznało fakt, że w planie miejscowym z 2019 r., w porównaniu do planu miejscowego z 2005 r., parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy określono bardziej rygorystycznie - powierzchnia zabudowy - 20% (poprzednio - nie ustala się); powierzchnia biologicznie czynna - 30% (poprzednio - 25%); wysokość zabudowy - 14,5 m (poprzednio - nie ogranicza się); miejsca parkingowe - 1,4 miejsca/mieszkanie (poprzednio - 1,1 miejsca/mieszkanie). Powyższe wskazuje na słabe parametry zabudowy wielorodzinnej wynikające z zapisów planu oraz magazynowo-produkcyjnego otoczenia. Tym samym argumenty odwołania wskazujące na "chłonność terenu" są trafne. Podniesiono nadto, że istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy na wzrost wartości nieruchomości nie miały wpływu inne czynniki, niż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pandemia i inflacja. Stanowisko rzeczoznawcy nie jest miarodajne, gdyż bezspornym pozostaje, że istniejący obecnie bardzo duży wzrost wartości nieruchomości jest spowodowany nie tylko zmianą przeznaczenia w planie, ale przede wszystkim czynnikami wyżej wskazanymi. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego.Decyzją z 5 marca 2024 r. organ I instancji ponownie ustalił spółce opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu z 2019 r. w kwocie 1185 zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że rzeczoznawca ustosunkował się do zarzutów organu odwoławczego w piśmie z 18 października 2023 r., uzupełnionym 6 listopada 2023 r. Dodatkowo biegły uzupełnił operat szacunkowy w dniu 20 grudnia 2023 r. i 1 lutego 2024 r., potwierdzając aktualność operatu szacunkowego z 12 stycznia 2023 r.Decyzją z 25 kwietnia 2024 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancjii przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako powód uchylenia powołano okoliczność, że w poprzedniej decyzji kasacyjnej wskazało na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, gdy tymczasem organ I instancji ograniczył się do wystąpienia do rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia, które w istocie stanowią polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego. W tym stanie sprawy podtrzymano zarzuty wobec operatu szacunkowego i wskazano, że w sprawie powinien zostać sporządzony nowy operat szacunkowy, uwzględniający kwestie podnoszone w poprzedniej decyzji kasacyjnej oraz zarzuty podnoszone przez pełnomocnika spółki.Decyzją z 19 lutego 2025 r. organ I instancji orzekł po raz kolejny o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. działki w kwocie 1185 zł. Wskazał, że biegły przekazał nowy operat szacunkowy wykonany 26 października 2024 r., który został uzupełniony o wyjaśnienia budzące wątpliwości organu odwoławczego. Stwierdzono, że operat ten został wykonany zgodnie z przepisami ustawyo gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzono, że rzeczoznawca majątkowy przeanalizował zmianę zapisów planów miejscowych i wykazał, że ustalenia planu z 2005 r. w sposób jednoznaczny nie dopuszczały jednoczesnego funkcjonowania zabudowy przemysłowej i mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie PS5, jako kolidujących ze sobą. Biegły uznał, że nie było możliwości wprowadzenia funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej tylko na fragmencie terenu PS5 i funkcja ta nie powinna być brana pod uwagę. Rozpatrywanie zabudowy mieszkaniowej jako możliwej opcji zabudowy warunkowane było objęciem analizą całości terenu PS5 (grunty należące do różnych właścicieli). Zmiana planu wprowadziła możliwość przeznaczenia części terenu PS5 pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Biegły podkreślił, że jest to podstawowa, bardzo korzystna zmiana dla właściciela nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Dodatkowo wyjaśniono,że zmiana planów pozwala uzyskać więcej m2 powierzchni użytkowej dla tej samej powierzchni zabudowy. Przed uchwaleniem nowego planu teren mógł być zabudowany wyłącznie budynkami o 3 kondygnacjach (wyłącznie z kondygnacją poddasza), natomiast po zmianie planu teren może być zabudowany budynkami o 3 kondygnacjach użytkowych, powiększonych o powierzchnię użytkową realizowaną w poddaszu jako antresole (wysokość zabudowy do wys. 14,5 m). Biegły wskazał również, że zmiana planu spowodowała zwiększenie dwukrotnie maksymalnej intensywności zabudowyz 0,5 do 1. Ponadto, w nowym planie dla funkcji 42MW3/U dodano zmianę korzystną dla właściciela dopuszczającą istniejące stacje paliw, myjnie samochodowe, warsztaty samochodowe i stacje diagnostyczne, jako zgodne z planem, jeśli powstały legalnie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (§ 5 pkt 7), a także w nowym planie usunięto ograniczenia polegające na ustaleniu minimalnej szerokości drogi wewnętrznej - 8 m. Organ I instancji podkreślił, że rzeczoznawca wyjaśnił, że zgodnie z zapisanymi planu miejscowego z 2005 r. dopuszczalna była zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna tylko dla całości gruntu objętego ustaleniem. Teren podlegający ustaleniom obejmuje okoliczne nieruchomości już zabudowane budynkami przemysłowymi. Przedmiotem wyceny była pojedyncza nieruchomość wchodząca w skład tego terenu. Oznacza to brak możliwości zabudowy pojedynczej nieruchomości funkcją mieszkaniową wielorodzinną zgodnie z wytycznymi planu z 2005 r. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego najważniejsze parametry, mające wpływ na ilość uzyskanej powierzchni użytkowej, po zmianie planów są znacznie korzystniejsze dla inwestora. Dodatkowo biegły uwzględnił, że działka nr [...] posiadała zgodnie z ewidencją gruntów użytek dr, co nie ma znaczenia w kontekście zapisów planu miejscowego i tym samym przeznaczenia terenu. Wskazano również, że w świetle zmiany planu sieci uzbrojenia technicznego w sąsiedztwie nieruchomości nie miały znaczenia, gdyż każda nieruchomość miała podobny dostęp do sieci uzbrojenia technicznego.W operacie szacunkowym biegły uwzględnił lokalizację nieruchomości w pobliżu torów kolejowych oraz uznał, że nie miała ona negatywnego wpływu na wartość nieruchomości, czego potwierdzeniem jest późniejsza decyzja - wydano pozwolenie na zabudowę dla całego terenu.Organ I instancji wyjaśnił, że ze względu na cel wyceny, rzeczoznawcaw procesie szacowania określił wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej działki gruntu. Analizując dane do określenia wartości nieruchomości według stanu przed zmianą planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę fakt, że działka nr [...] bezpośrednio przylega do pozostałych działek stanowiących przedmiot własności tej samej spółki, zdecydował się przypisać stany poszczególnych cech dla działki będącej w użytkowaniu wieczystym, jak dla całego kompleksu działek stanowiących własność ww. firmy ze względu na funkcjonalną całość terenu - tak przed jak i po zmianie planu - to jeden kontur planistyczny. Badaniem rynku biegły objął lata 2020-2021. Stwierdził, że obecnie ceny nieruchomości są na stałym poziomie i nie wykazują tendencji wzrostowej ani malejącej, dlatego nie korygował cen transakcji z tytułu upływu czasu. Ustalając wartość nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu, biegły przyjął do wyceny obrót nieruchomościami stanowiącymi tereny niezabudowane przeznaczone w planach miejscowych pod zabudowę produkcyjną. Natomiast ustalając wartość nieruchomości według stanu po uchwaleniu zmiany planu miejscowego do analizy porównawczej biegły przyjął nieruchomości gruntowe przeznaczone w planach miejscowych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczoną funkcją usług. Wzrost wartości nieruchomości, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. obliczono jako różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia przed zmianą planu miejscowego. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 3950 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 30% dało kwotę 1185,00 zł.W odwołaniu pełnomocnik spółki podtrzymał dotychczasowe stanowiskow sprawie. Zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz naruszenie § 55 w zw. z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez nieuwzględnieniew operacie szacunkowym wpływu na wartość nieruchomości szczegółowych zapisów dotyczących zasad parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak również błędne oznaczenie przeznaczenia terenui w rezultacie przyjęcie nieadekwatnych obszarów porównawczych, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o operat niezawierający wszelkich informacji niezbędnych do wykonania wyceny nieruchomości. Podniesiono, że plan miejscowy z 2005 r. nie wymagał równoczesnej realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na całym terenie PS5, a jedynie zawierał obwarowanie, aby projekt budowlany zadania inwestycyjnego oprzeć na koncepcji planu zagospodarowania dla całego terenu objętego ustaleniem. Przy niewielkiej liczbie właścicieli terenu nie stanowiło przeszkody sporządzenie całościowej koncepcji z możliwością etapowania realizacji inwestycji. Przedstawiono analizę porównawczą parametrów i wskaźników dla zabudowy wielorodzinnej według planu miejscowego z 2005 r. i 2019 r. i stwierdzono, że wejście w życie nowego planu nie tylko nie poszerza, lecz w sposób istotny ogranicza możliwości przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Zaznaczono, że działka szacowana położona jest wzdłuż torów kolejowych, ma szerokość 10 m – 20 m, co wyklucza jakąkolwiek zabudowę kubaturową na tej działce. Zakwestionował przyjęty przez biegłą opis nieruchomości i przypisane cechy według ustalonej wagi.W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją nr SKO.73.176.2025 z 2 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancjiz dnia 19 lutego 2025 r. W ocenie organu odwoławczego analiza rynku nieruchomości, wybór nieruchomości podobnych, ustalenie cech oraz wag różniących nieruchomości przyjęte do porównań nie budzi zastrzeżeń. Oszacowany przez biegłego wzrost wartości nieruchomości na kwotę 3950 zł nie powinien dziwić skoro przeznaczenie nieruchomości się zmieniło, a nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną są poszukiwane na rynku. Stwierdzono, że przedłożoną opinię należy uznać za zupełną, logiczną i wiarygodną. Podkreślono, że biegły ustosunkował się do zarzutu chłonności terenu i wyjaśnił, że ustalenia planu z 2005 r. w sposób jednoznaczny nie dopuszczały jednoczesnego funkcjonowania zabudowy przemysłowej i mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie było możliwe wprowadzenie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej tylko na fragmencie terenu PS5 i nie powinno być brane pod uwagę. Zmiana planu wprowadziła możliwość przeznaczenia części terenu PS5 pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jest to więc podstawowa, bardzo korzystana zmiana. Co więcej zmiana planu pozwala uzyskać więcej m2 powierzchni użytkowej dla tej samej powierzchni (zwiększenie dwukrotnie maksymalnej intensywności zabudowy z 0,5 do 1); przed uchwaleniem nowego planu teren mógł być zabudowany wyłącznie budynkami o 3 kondygnacjach włącznie z poddaszem, a po zmianie planu teren może być zabudowany budynkami o 3 kondygnacjach użytkowych, powiększonych o powierzchnię użytkową realizowaną w poddaszu jako antresole - wysokość zabudowy do 14,5 m). Tak więc w sprawie, zdaniem Kolegium, zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki do naliczenia opłaty planistycznej. Nastąpiła bowiem zmiana wartości nieruchomości spowodowana uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nastąpiło zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaczął obowiązywać. Pozostałe zarzuty odwołania Kolegium uznało za chybione. Stwierdzono, że mają one ogólnikowy charakter i stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem organu I instancji. Skarżąca nie przedstawiła własnych dowodów, nie przedłożyła kontr operatu. Istota oceny operatu szacunkowego sprowadza się do kontroli tego dowodu pod kątem zgodności z przepisami k.p.a. dotyczącymi oceny dowodów. Natomiast zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W przekonaniu Kolegium stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i oceniony przez organ I instancji. Poza tym profesjonalny pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie przepisów rozporządzenia, które już nie obowiązuje, co wskazuje na bezrefleksyjne powtórzenie argumentacji z poprzednich odwołań. Co więcej, z akt tej sprawy nie wynika aby spółka ubiegała sięo odszkodowanie w związku z uchwaleniem planu, który - w jej ocenie - negatywnie wpłynął na chłonność terenu.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, podtrzymała zarzuty i argumenty podniesionew odwołaniu. Wniosła o uchylenie decyzji obu instancyjnych i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że treść skargi nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia, zwłaszcza że stanowi powtórzenie argumentacji odwołania.Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2025 r. wspólnik spółki podtrzymał wniesioną skargę informując dodatkowo, że działka będąca przedmiotem szacowania stanowi ogólnie dostępną drogę pod nazwą ulica [...]. Wskazał, że już pod rządami planu miejscowego z 2005 r. trzech właścicieli nieruchomości wchodzących w skład terenu oznaczonego jako PS5 wystąpiło do Prezydenta Olsztyna o zmianę wysokości zabudowy wskazanego terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przedstawiciel Samorządowego Kolegium Odwoławczego podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się co do zasady do oceny zgodności zaskarżonej decyzjiz prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.).Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tego przepisu Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, które mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawaw odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w świetle przytoczonych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowaw art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowegoa jej wartością określoną przy uwzględnieniu: 1. przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu; 2. faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Stosownie do art. 37 ust. 6 wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w drodze decyzji. W myśl art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. roszczenie z tytułu opłaty może zostać zgłoszone w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a takżew odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.W świetle przytoczonych regulacji prawnych ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, możliwe jest w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej;2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, 3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały, 4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 923/19; WSA w Gdańsku z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 666/20, WSA w Poznaniu z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 174/21 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").W rozpatrywanym przypadku Sąd stwierdził, że nie została właściwie oceniona kwestia wzrostu wartości szacowanej nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego w 2019 r. Wyjaśnić zostaje, że przy ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej uwzględnieniu mogą podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. Wynika to z brzmienia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który warunkuje pobranie jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości "w związku z uchwaleniem planu miejscowego". Potwierdza to także treść § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U z 2023 r. poz. 1832). Rozporządzenie to było poprzedzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2021 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1561). Stosownie do § 38 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. przy określeniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany. Zaś § 38 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że przedmiotem wyceny, o której mowa w ust. 1, może być cała nieruchomość albo jej część o wyraźnie wyodrębnionych obszaracho jednorodnym przeznaczeniu. Podobnie stanowił uprzednio § 51 rozporządzeniaz 2004 r., który wskazywał, że przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym. Na kanwie tych przepisów, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie (tak: NSAw wyroku z 28 października 2009 r, sygn. akt II OSK 1517/07, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że uchwalenie planu miejscowego wywołuje wzrost wartości nieruchomości przez wprowadzenie tzw. ulepszeń planistycznych (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1345/19 i powołane w nim orzecznictwo, publ.w CBOSA). W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. Obecnie treść § 38 ust. 1 cytowanego rozporządzenia jednoznacznie to wskazuje.W konsekwencji przyjmuje się, że na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu (por. wyroki NSA z: 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07; 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14; 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15; 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1540/20, publ. w CBOSA).Zgodnie z przytoczonymi unormowaniami, w analizowanej sprawie stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości wymagało porównania postanowień planów miejscowych z 2005 r. i 2019 r. w stosunku do działki nr [...], stanowiącej przedmiot wyceny i ustalenia czy doszło do zmiany przeznaczenia tego terenu (tzw. ulepszeń planistycznych). W rzeczonej sprawie rzeczoznawca majątkowy uznał, że plan miejscowy z 2019 r. zmienił przeznaczenie ww. działki, gdyż ustalono nowe przeznaczenie dla całego terenu, w którego konturze działka się znajdowała - według planu miejscowego z 2005 r. był to teren oznaczony symbolem PS5, obecnie według planu miejscowego z 2019 r. jest to teren oznaczony symbolem 42MW3/U. Biegły pominął jednak istotną okoliczność, że zarówno według zapisu planu z 2005 r., jak i planu z 2019 r., ww. działka, która była wydzielona i istniała w obecnym kształcie podczas uchwalania planu z 2005 r. jest objęta zakazem zabudowy. Zgodnie bowiem ze szczegółowymi ustaleniami dla terenu PS5 zawartymi w § 8 Lp. 3 pkt 4 lit. a tiret szóste planu miejscowego z 2005 r. nieprzekraczalne linie zabudowy ustalono w odległości 10 m od linii rozgraniczającej tereny kolei. W planie miejscowym z 2019 r. zawarto również zapis w § 29 ust. 3 pkt 6, zgodnie z którym linie zabudowy ustala się dla nowej zabudowy – zgodnie z przepisami odrębnymi. Unormowanie to odsyła m.in. do powszechnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1234). Zgodnie z art. 53 ust. 2 tej ustawy budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że działka nr [...] położona jest w strefie zakazu zabudowy z uwagi na jej szerokość i położenie wzdłuż obszaru kolejowego, okoliczności tej nie zanegował biegły ani organy orzekające. Okoliczność tę potwierdza załączone do akt administracyjnych (k. 160) postanowienie Prezydenta Olsztyna z 8 maja 2023 r. udzielające zgody na odstępstwo od wymogów art. 53 ust. 1i 2 ustawy o transporcie kolejowym m.in. dla działki [...]. W takim stanie faktycznymi prawnym nie można się zgodzić z rzeczoznawcą majątkowym, że doszło do zmiany przeznaczenia działki nr [...]. Biegły sprzecznie z treścią § 38 ust. 3 cytowanego rozporządzenia przyłączył tę działkę do sąsiednich i szacował jako jedną całość, przyjmując dla przedmiotowej działki ustalenia jak dla terenu podlegającego zabudowie i porównywał z działkami z dopuszczoną zabudową, podczas gdy nie są to tereny tego samego rodzaju co wyceniana nieruchomość, która była i jest objęta bezwzględnym zakazem zabudowy, co zostało wprost wyartykułowane w ustaleniach analizowanych planów miejscowych. Nietrafnie rzeczoznawca majątkowy przekonywał o przydatności inwestycyjnej działki gruntu nr [...] w związku z objęciem tej działki pozwoleniem na budowę i ustaleniem, że działka ta weszła w bilans powierzchni biologicznie czynnej całego terenu objętego inwestycją oraz wskazując na uzyskane przez inwestora odstępstwo. Są to zdarzenia, które wystąpiły po uchwaleniu planu z 2019 r. i nie świadczą o wzroście wartości działki nr [...] na skutek uchwalenia planu. Na zasadzie zapisów planu miejscowego z 2005 r. działka ta również mogła wejść do bilansu powierzchni biologicznie czynnej i uzyskać odstępstwa co do zamiaru budowy: parkingów otwartych, dróg wewnętrznych dojazdowych i chodników, placów zabaw, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, instalacji oświetleniowej, sieci wodociągowej wentylacyjnej i ukształtowania nowych skarp.Powyższe przekonuje, że działka gruntu nr [...] chociaż jest objęta symbolem 42MW3/U nie jest terenem o jednorodnym przeznaczeniu z sąsiednimi działkami objętymi takim samym symbolem, które przeciwnie do wycenianej mogą jednak podlegać zabudowie.Jak wyjaśniono powyżej, ustalenie wzrostu wartości nieruchomościw związku z uchwaleniem planu nie powinno obejmować skutków zdarzeń prawnych dokonanych po wejściu w życie ustaleń planu. Przy wycenie powinien zostać uwzględniony stan nieruchomość według daty rozpoczęcia obowiązywania planu. Dlatego niezasadnie rzeczoznawca majątkowy połączył do wyceny przedmiotową działkę z sąsiednimi i ustalał ich wartość jako jednej dużej nieruchomości z prawem zabudowy i porównywał je z nieruchomościami o powierzchni przekraczającej nawet czterokrotnie. W realiach niniejszej sprawy było to niedopuszczalne z uwagi na to, że wymienione działki nie miały pierwotnie tożsamego przeznaczenia, ale też z tego powodu, że wielkość nieruchomości może mieć znaczenie przy ustaleniu jej wartości. Wartość nieruchomości jest ustalana bowiem w oparciu o ceny rynkowe nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Powszechnie wiadomym jest, że porównywalność nie oznacza identyczności parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie tych cech zależy wprawdzie w konkretnym przypadku od oceny rzeczoznawcy posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Niemniej jednak na kanwie omawianych przepisów obowiązuje zasada, zgodnie z którą ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakim istniała ona w chwili wejścia w życie planu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 666/20, publ. CBOSA). Także w powołanym wyroku sygn. II OSK 1345/19 NSA podkreślał, że wycena dotyczy "pierwotnej działki", tj. istniejącej w dniu wejścia w życie planu miejscowego.Powyższe rozważania wskazują, że operat szacunkowy stanowiący podstawę kontrolowanych decyzji zawiera błędne założenia, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.Operat szacunkowy wydany przez rzeczoznawcę majątkowego w kwestii wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami, Przepisy i Komentarz, Warszawa 1999r., s.378, także wyrok NSA z dnia 5.03.2002r., sygn. akt I SA 1978/00, CBOSA). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na ustalenia i konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł te elementy i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Kontrola opinii biegłego polega więc na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia obowiązujących przepisów, zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1983 r. II SA 1302/83, ONSA z 1983 r., z. 2, poz. 106).Tylko szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie doboru nieruchomości podobnych, wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Te kwestie, zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Na zasadzie tego przepisu strona może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu lub przedłożyć kontr operat sporządzony przez innego rzeczoznawcę, który pozwoli organom na obiektywne zweryfikowanie obranej przez biegłego metodologii wyceny. Kwestia, czy strona postępowania zechce skorzystaćz takiej możliwości należy tylko do niej, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu. W niniejszej sprawie, jak wyjaśniono, operat szacunkowy oparty został na błędnych założeniach, sprzecznych z obowiązującymi przepisami, co organy orzekające miały obowiązek uwzględnić z urzędu.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią przedstawioną wykładnię przepisów.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).. i § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).