Wyrok - I GSK 302/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 425/22 w sprawie ze skargi K. R. i E. S. na czynność Prezydenta Miasta Lublin z dnia 29 czerwca 2022 r. nr OWUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 425/22 w sprawie ze skargi K. R. i E. S. na czynność Prezydenta Miasta Lublin z dnia 29 czerwca 2022 r. nr OW
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Apollo
Podstawa prawna
art. 11
kpa
art. 77
kpa
art. 75
kpa
art. 146
ppsa
art. 153
ppsa
art. 174
ppsa
art. 185
ppsa
art. 188
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 425/22 po rozpoznaniu skargi K. R. i E. S. na czynność Prezydenta Miasta Lublin z dnia 29 czerwca 2022 r. znak OW-DJ-I.4431.5.108.2020 w przedmiocie udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym w pkt I. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; w pkt II. zasądził od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz K. R. i E. S. solidarnie kwotę 714 zł z tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.Skarżące jako osoby prowadzące N. Przedszkole A. P. w L. (dalej: przedszkole) pismem z 19 kwietnia 2021 r., zwróciły się z prośbą o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082, dalej: u.o.f.z.o.), na podstawie art. 33 ust. 4 tej ustawy. W piśmie podały, że w dniu 30 września 2020 r. złożyły wniosek o udzielenie dotacji z budżetu Miasta Lublin na 2021 r. Do 30 września 2020 r. nie uzyskały jednak wpisu do ewidencji z powodu braku potwierdzenia spełnienia bezpiecznych i higienicznych warunków w obiekcie przedszkola. Skarżące podkreśliły, że ze względu na epidemię trudno było ukończyć budowę i uzyskać pozytywną opinię straży pożarnej oraz stacji sanitarno-epidemiologicznej o spełnieniu wymagań lokalowych w zaplanowanym czasie. Opinie te zostały wydane dopiero w dniach 10 i 15 lutego 2021 r. W dniu 23 marca 2021 r. uzyskano wpis do ewidencji szkół niepublicznych. Przedszkole rozpoczęło działalność od [...] marca 2021 r., w tym momencie zapisanych było tam 26 uczniów (z czego 25 dotowanych przez Gminę).Pismem z 29 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta nie wyraził zgody na udzielenie dotacji punktowi przedszkolnemu w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego. Organ wskazał, że wpis do ewidencji nie został przez stronę uzyskany w terminie do 30 września 2020 r., a w bliskiej lokalizacji znajdują się placówki wychowania przedszkolnego prowadzone przez Miasto, w których liczba wolnych miejsc jest wystarczająca do objęcia wychowaniem przedszkolnym także uczniów placówki prowadzonej przez skarżące.W wyniku rozpoznania skargi na tę czynność, wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 257/21 WSA w Lublinie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu wskazano, że organ podejmując rozstrzygnięcie w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki, jakimi się kierował. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd zalecił Prezydentowi Miasta ocenić ponownie wniosek strony na podstawie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o., z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku oraz rzetelnie przedstawić motywy rozstrzygnięcia.Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Lublin w piśmie z dnia 22 listopada 2021 r. nie wyraził zgody na udzielenie dotacji przedszkolu w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.Wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 65/22 WSA w Lublinie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Zdaniem Sądu organ istotnie naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329; obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), bowiem przy podejmowaniu zaskarżonej czynności nie zrealizował wskazań zawartych w wyroku sądowym zapadłym w sprawie na poprzednim etapie postępowania.Pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Lublin ponownie rozpoznając sprawę, nie wyraził zgody na udzielenie dotacji dla przedszkola w terminie wcześniejszym (od kwietnia 2021 r.) niż od początku następnego roku budżetowego, tj. 1 stycznia 2022 r. Odmawiając uwzględnienia tego wniosku organ wskazał, że w budżecie Miasta Lublin występuje powiększający się z roku na rok deficyt pomiędzy dochodami a wydatkami, a także wzrastają z roku na rok wydatki budżetowe na dotacje przedszkolom dotowanym w bieżącym roku budżetowym, które złożyły do 30 września roku bazowego informacje o planowanej liczbie uczniów oraz przekazały dane o uczniach do Systemu Informacji Oświatowej wg stanu na 30 września roku bazowego.Organ, zwracając uwagę na negatywne dla budżetu Miasta następstwa zmian wprowadzonych w 2019 r. (obniżenie stawki podatku PIT dla wszystkich podatników z 18% na 17%, zwolnienie z opodatkowania PIT osób, które nie ukończyły 26 roku życia, podwyższenie pracowniczych kosztów uzyskania przychodów) i 2021 r. (umożliwienie podatnikom prowadzącym działalność gospodarczą opodatkowania w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych do kwoty 2 mln euro) oraz skutki rządowego programu "Polski Ład" uznał, że Miasto nie jest w stanie wygospodarować dodatkowych kwot na przekazanie nieobowiązkowej i pozaplanowej dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Organ dotujący podkreślił, że Miasto Lublin umożliwiało rodzicom uczniów przedszkola przystąpienie do rekrutacji do prowadzonych przez siebie przedszkoli, a przez to istniała możliwość zapewnienia realizacji kształcenia wobec nich w tych przedszkolach.Nie zgadzając się z czynnością Prezydenta Miasta Lublin z 29 czerwca 2022 r., skarżące złożyły skargę do WSA w Lublinie, w której wniosły o uznanie zaskarżonej czynności za bezskuteczną i uznanie uprawnienia skarżących do otrzymania dotacji dla prowadzonego przedszkola w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego.W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o jej oddalenie.Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., Sąd I instancji uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że organ i Sąd pozostają związani wykładnią prawa dokonaną przez tutejszy Sąd w dwóch wydanych wskutek rozpoznania skarg wyrokach, na podstawie art. 153 p.p.s.a. Organ zobowiązany mocą wydanych w sprawie wyroków do rzetelnego, obiektywnego i wszechstronnego rozpatrzenia wniosku skarżących (z uwzględnieniem w szczególności dane obrazujące potrzeby lokalnej społeczności w zakresie edukacji przedszkolnej, strukturę finansowania placówek przedszkolnych), nie wywiązał się z tego obowiązku. Organ po raz kolejny zastosował uznanie administracyjne z pominięciem istotnych dla sprawy aspektów, dowolnie i jednocześnie wbrew wskazaniom WSA w Lublinie. W zasadniczej zaś kwestii finansowania działalności przedszkoli na terenie Lublina organ odesłał do załącznika do pisma z dnia 29 czerwca 2022 r., bez jakiejkolwiek analizy zawartych w nim wielkości.W ocenie Sądu I instancji, w świetle brzmienia art. 33 ust. 1 - 4 u.o.f.z.o., argumentów organu oraz wiążącego stanowiska prawnego przyjętego w poprzednio wydanych wyrokach WSA, organ dowolnie odmówił skarżącym zgody na udzielenie dotacji na prowadzenie niepublicznego przedszkola, w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Postępowanie organu, nie spełnia standardów konstytucyjnych ustanowionych w art. 1, art. 2, art. 7 Konstytucji RP i ustawowych zawartych w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz w art. 153 p.p.s.a.Szczególny tryb z art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. został przewidziany dla sytuacji, w których zainteresowany podmiot nie spełnił warunków określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Zatem twierdzenie organu, że podmiot ubiegający się o dotację nie dopełnił warunków z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.f.z.o. oznacza tylko tyle, że właśnie z tego względu był uprawniony do wystąpienia do organu z wnioskiem o zastosowanie na zasadzie wyjątku art. 33 ust. 4 tej ustawy. Nie może to być równocześnie argument prowadzący do uznania, że skarżącym nie przysługuje skuteczne uprawnienie do otrzymania dotacji, przy zastosowaniu art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. Rozwiązanie przyjęte w art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. bazuje oczywiście na uznaniu administracyjnym. Nie oznacza to jednak, że organ może działać dowolnie, stosując kryteria, które pozostają albo nieadekwatne do badanej sprawy, albo już raz prawomocnie zdyskredytowane w kontroli sądowej.Zdaniem Sądu I instancji, organ nie odniósł się konkretnie i z nawiązaniem do zgromadzonego materiału dowodowego przede wszystkim do aspektu społecznego i finansowego funkcjonowania placówek przedszkolnych na terenie Lublina w systemie publicznym i niepublicznym, pomimo że takie wskazanie otrzymał od WSA. Sprzeczny z art. 153 p.p.s.a. jest argument organu, że inne placówki prowadzone przez Miasto Lublin są w stanie przejąć opiekę nad dziećmi uczęszczającymi do przedszkola prowadzonego przez skarżące. Sąd wyrażał już stanowisko, że zadania przedszkoli niepublicznych nie sprowadzają się tylko do wypełnienia luk w systemie publicznych placówek przedszkolnych. Przedstawione dane dotyczące udzielonych w poszczególnych latach dotacji oświatowych dla przedszkoli publicznych i niepublicznych nie obrazują w wystarczającym stopniu zarówno możliwości budżetowych Miasta Lublin, jak i realnego zapotrzebowania lokalnej społeczności na miejsca w placówkach przedszkolnych. Nie wskazano danych dotyczących wolnych miejsc w przedszkolach i zasad rekrutacji do tych placówek.Sąd I instancji wskazał, że organ powinien uwzględnić powyższą ocenę oraz ocenę zawartą w poprzednio wydanych wyrokach WSA w Lublinie, zasady prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego, w rezultacie czego powinien wydać rozstrzygnięcie realizujące standardy wskazane w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Precyzując jasne kryteria rozstrzygnięcia o wniosku skarżących (których nie wskazuje art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o.) winien wykazać ich spełnienie (lub brak) w indywidualnych okolicznościach tej sprawy, mając na uwadze treść art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a.Prezydent Miasta Lublin wniósł skargę kasacyjną.Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:1) naruszenie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. poprzez błędną jego interpretację, iż organ w sposób dowolny odmówił skarżącemu zgody na udzielenie dotacji w sytuacji gdy odmowa ta mieściła się w zakresie uznania administracyjnego organu,2) naruszenie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 1 u.f.p. poprzez niezastosowanie ww. przepisów przez WSA w Lublinie w sytuacji gdy udzielenie dotacji jednostkom systemu oświaty jest ograniczona trwaniem roku budżetowego.W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezydent Miasta wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, rozpoznanie skargi na rozprawie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania za postępowanie kasacyjne.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna okazała się zasadna.Zgodnie z art. art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, branżowe centrum umiejętności lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28, art. 29, art. 30-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.Z konstrukcji powołanej wyżej regulacji wynika, że w tym przypadku dotacja nie wynika z mocy samego prawa, co ma miejsce w przypadku art. 33 ust. 1 u.o.f.z.o., a jej przyznanie wiąże się z czynnością organu dotującego w istocie o konstytucyjnym charakterze. Dodatkowo uprawnienie organu właściwego do udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu tego organu. Powyższe oznacza, że bez wspomnianej czynności organu administracyjnego sprowadzającej się do udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego nie może być w ogóle mowy o istnieniu materialnego stosunku finansowoprawnego związanego z uprawnieniem do otrzymania dotacji przez podmiot dotowany.Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie jest do zaakceptowania w praworządnym państwie czynienie zarzutu z faktu korzystania przez podmioty skarżące ze swoich uprawnień procesowych, jak też wyraźne negowanie zapadających w sprawie rozstrzygnięć sądowych. Nie można jednak tracić z pola widzenia rocznego charakteru budżetu jednostki samorządu terytorialnego.Definicja dotacji została określona w art. 126 u.f.p., który stanowi, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.Zgodnie z art. 250 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; 2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.Wreszcie zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 u.f.p.Z powołanych wyżej regulacji prawnych wynika generalna reguła dotycząca wykorzystywania dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego do końca roku budżetowego. Oznacza to, że proces udzielania, przekazywania i wykorzystania dotacji jest podporządkowany kalendarzowemu rokowi budżetowemu. Powyższe oznacza, że istotną cechą stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego. Ograniczenie to ("roczność" dotacji) wynika z konstrukcji samego budżetu jednostki samorządu terytorialnego, i co do zasady, dotyczy także wszystkich podmiotów oraz podejmowanych przez nich działań: organu uchwalającego budżet (który go planuje, co do zasady "na przyszłość" i na którym ciąży ustawowy obowiązek uchwalenia budżetu w odpowiednim terminie i z odpowiednim wyprzedzeniem), organu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji, organu ustalającego wysokość stawek dotacji, organu udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i rozliczającego.W konsekwencji należy dojść do wniosku o zasadności zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż w 2022 r. organ administracyjny nie miał możliwości przyznania dotacji na podstawie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. w terminie wcześniejszym za część 2021 r. Ze względu na upływ roku budżetowego 2021 r. postępowanie w wyżej wymienionym przedmiocie było w istocie już bezprzedmiotowe.Powyższe wnioski czynią zbędnym rozpoznanie zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał drugi z zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony i na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę Strony jako niezasadną.W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (360 zł) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).