Wyrok - I GSK 1667/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Oświata. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (autor uzasadnienia) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. N. of W. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1993/21 w sprawie ze skargi B. N. of W. Sp. z o.o. w W. na decyzję SamorządUchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Oświata. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (autor uzasadnienia) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. N. of W. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1993/21 w sprawie ze skargi B. N. of W. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorząd
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
ubezpieczenia społeczne
Role w sprawie
powód
płatnik składek / pracodawca
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Piotr Pietrasz
Podstawa prawna
art. 15
kpa
art. 80
kpa
art. 77
kpa
art. 75
kpa
art. 7
kpa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd I instancji) wyrokiem z 26 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1993/21 oddalił skargę B. N. o. W. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO w Warszawie) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: FGŚP).Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.Skarżąca spółka w oparciu o art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. DZ. U. z 2020 r., 1842) wystąpiła 7 lipca 2020 r. do Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (dalej: Dyrektor WUP) o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19.Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], Dyrektor WUP odmówił skarżącej spółce przyznania wnioskowanych świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy.SKO w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Dyrektora WUP z [...] października 2020 r.W uzasadnieniu organ stwierdził, że z danych ujawnionych w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przedmiotem przeważającej działalności gospodarczej skarżącej spółki jest wychowanie przedszkolne, zaś do pozostałej działalności należą: szkoły podstawowe, gimnazja i szkoły ponadgimnazjalne z wyłączeniem szkół policealnych, pozaszkolne formy edukacji, działalność wspomagająca edukację, opieka dzienna nad dziećmi, działalność twórcza związana z kulturą i rozrywką, pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna, kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. Powodem odmowy było zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.) - stwierdzenie, iż prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Tym samym w zakresie prowadzonej działalności oświatowej skarżąca nie posiada statusu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292, ze zm.).W skardze do WSA na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że wykładnia wskazanych przepisów przyjęta przez organy jest prawidłowa. Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 spór w niniejszej sprawie między innymi stanowi to, czy skarżący posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców.Sąd I instancji podkreślił, że względu na to, że skarżąca jest organem prowadzącym niepubliczne przedszkole, trzeba w sprawie zastosować art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe, który to przepis jednoznacznie stanowi, że prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182 tej ustawy, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Tym samym w ocenie Sądu to na skarżącej ciążył obowiązek wykazania, że prowadzi działalność nieobejmującą prowadzenie przedszkola, podejmowaną na zasadach określonych w cyt. ustawie prawo przedsiębiorców. Zdaniem Sądu I instancji spółka nie przedstawiła żadnych wyjaśnień w powyższej kwestii, ani nie załączyła jakikolwiek dowodów, z których wywodzi dla siebie skutki prawne. Skarżąca nie wykazała zatem, że wykonuje działalność gospodarczą w szerszym zakresie tj. m.in. prowadzi zajęcia z obsługi księgowej.W ocenie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i dotyczących postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."). W ocenie Sądu w sprawie nie zaszło też naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 15 k.p.a., organ odniósł się do przedstawionych dowodów przez stronę i je ocenił.B. N. o. W. Sp. z o.o. w W. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W każdym przypadku wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.I. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:a) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15gg ust. 1 COVID-19, w zw. z art. 15g ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędną ich wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżąca nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ww. przepisów, a w konsekwencji nie może skutecznie ubiegać się o dofinansowanie wynagrodzeń pracowniczych pomimo, że szczegółowa analiza sytuacji prawnej przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą prowadzi do wniosku, że bez wątpienia posiada ona status przedsiębiorcy w rozumieniu ww. przepisów, przede wszystkim z uwagi na okoliczność, że jest podmiotem wpisanym od lat do rejestru przedsiębiorców KRS, a oprócz placówki przedszkolnej, prowadzi inną regularną działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług na rzecz podmiotów komercyjnych, a tym samym nie zachodzą żadne negatywne przesłanki do tego by odmówić przyznania mu wnioskowanej pomocy,b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 15g ust. 1 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znaczenie dla rozpoznania sprawy tj. dla przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń ma ustalenie czy wniosek skarżącej dotyczy pracowników, którzy są zatrudnieni w obrębie działalności przedszkolnej podczas gdy wymogu takiego nie sposób wywodzić z art. 15gg ust. 1 oraz art. 15g ust. 1 Tarczy Antykryzysowej,c) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. art. 75 §1 k.p.a. i art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, gdy powinna zostać ona uwzględniona na skutek dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że faktury VAT wystawione przez skarżącą z tytułu usług świadczonych na rzecz podmiotów komercyjnych czyli innych firm nie stanowią dowodu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, co z kolei doprowadziło Sąd I Instancji do uznania, że skarżąca nie jest przedsiębiorcą w sytuacji, w której szczegółowa analiza sytuacji prawnej przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą prowadzi do wniosku, że bez wątpienia posiada ona status przedsiębiorcy w rozumieniu ww. przepisów, przede wszystkim z uwagi na okoliczność, że jest podmiotem wpisanym od lat do rejestru przedsiębiorców KRS, a oprócz placówki przedszkolnej, prowadzi inną regularną działalność gospodarczą, a tym samym nie zachodzą żadne negatywne przesłanki do tego by odmówić przyznania mu wnioskowanej pomocy.Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie pismem z 22 września 2025 r., podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej oraz uzupełnił argumentację o orzecznictwo sądowoadministracyjne.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej.Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta między innymi na zarzutach błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 15gg ust. 1 w zw. z 15g ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe skutkującą przyjęciem, że skarżąca kasacyjnie nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ww. przepisów, a w konsekwencji nie może skutecznie ubiegać się o dofinansowanie wynagrodzeń pracowniczychOdnosząc się do przedmiotowych zarzutów należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt 1714/21 (dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) dokonał wykładni art. 15gg ust. 1 i art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19. W orzeczeniu tym podkreślił, że przepis art. 170 ustawy Prawo oświatowe powinien być przepisem szczególnym względem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dostrzegając, że działalność oświatowa wypełnia przesłanki uznania jej za działalność gospodarczą ustawodawca zdecydował o wyłączeniu działalności oświatowej z zakresu pojęcia działalności gospodarczej co uzasadnione jest ujmując rzecz najogólniej koniecznością odrębnego, bardziej rygorystycznego nadzoru nad działalnością oświatową. (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt II FSK 877/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego celowi temu nie służy odmowa przyznania wsparcia podmiotowi prowadzącemu w sposób ciągły w celach zarobkowych we własnym imieniu i na własne ryzyko – refundacji na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 uzasadniając tą odmowę jedynie treścią art. 170 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe. Takie czysto formalne odczytanie przepisu art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 doprowadziłoby do sytuacji, w której osoba faktycznie prowadząca działalność zarobkową zamkniętą rządowymi regulacjami z powodu COVID-19, została z założenia pozbawiona dostępu do ulgi udzielanej innym podmiotom, które znalazły się w takiej samej sytuacji faktycznej.W konsekwencji uniemożliwiłoby ubieganie się o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony wszystkich miejsc pracy bez wyjątku, o wypłatę świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników (wszystkich bez wyjątku) objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. Wskazać należy, że także podmiot prowadzący placówkę oświatową jest pracodawcą i podlega regulacjom prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w tym obowiązkowi opłacania składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, także w zakresie prowadzonej przez siebie działalności oświatowej (prowadzenia przedszkola) odprowadza składkę, jak też zatrudnieni w ramach tej działalności pracownicy objęci są taką składką, a środki pomocowe (dofinansowanie wynagrodzeń) pochodzą właśnie ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, prokonstytucyjna wykładnia sprzeciwia się temu, by pomijać te podmioty w zakresie pomocowym tylko z tej przyczyny, że pracują i są zatrudnione w ramach działalności, która z uwagi na swoją specyfikę i obwarowania prawne wyłączona została z zakresu pojęcia działalności gospodarczej w ujęciu Prawa przedsiębiorców (art. 32 Konstytucji).Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt 1714/21 zapadły w analogicznej sprawie. Stąd więc przeciwne stanowisko WSA w Warszawie, akceptujące poglądy tego rodzaju wyrażone przez rozstrzygające sprawę organy jest błędne.Obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie formalnej i merytorycznej oceny wniosku, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni odpowiednich przepisów ustawy o COVID-19, w sposób uwzględniający zasady demokratycznego państwa prawa.Z powyższych względów Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a.O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100zł), opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za pierwszą (480 zł) i drugą (240 zł) instancję, orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).