Wyrok - III OSK 2289/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 284/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzjUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 284/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzj
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Stelmasiak
Podstawa prawna
art. 189
fkpa
art. 138
kpa
art. 189
gkpa
art. 189
ckpa
art. 141
kpa
art. 151
ppsa
art. 188
ppsa
art. 185
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2024 roku, sygn. akt IV SA/Wa 284/24, którym oddalono skargę wniesioną przez w/w spółkę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (niżej powoływany jako GIOŚ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, z późn. zm.), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej wywiedzionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (niżej [...] WIOŚ) z [...] lipca 2019 r., znak: [...], wymierzającej skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie warunków decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zbieranie odpadów, bez wymaganego zezwolenia na terenie nieruchomości stanowiących działki o nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...] w [...].W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że skarżąca działała w okresie objętym kontrolą na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] wydanej [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], udzielającej stronie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do przetwarzania odpadów. [...] WIOŚ w okresie od [...] października do [...] listopada 2018 r. przeprowadził kontrolę działalności skarżącej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W jej toku inspektor [...] WIOŚ, przeprowadził [...] października 2018 r. oględziny działek nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...] w [...], znajdujące się poza miejscem prowadzonej działalności objętym posiadanym przez stronę zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, stanowiącym Zakład Produkcyjny przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu zarówno kontrola, jak i późniejsze wyjaśnienia strony wykazały naruszenie prawa, polegające na magazynowaniu odpadów wytwarzanych i przyjmowanych w procesie przetwarzania odpadów, bez uzyskania zezwolenia w tym zakresie, wymaganego zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach. Na terenie działki ewidencyjnej nr [...], stwierdzono, że strona wcześniej (co najmniej od czerwca 2018 r.) magazynowała odpady typu: [...], przyjmowanych do przetwarzania w prowadzonym zakładzie. Natomiast na terenie działki ewidencyjnej nr [...], położonej naprzeciwko zakładu produkcyjnego przy ul. [...], stwierdzono także trwające od czerwca 2018 r. magazynowanie w sposób rotacyjny odpadów o kodzie [...], wytwarzanych w wyniku przetwarzania odpadów w prowadzonym przez spółkę zakładzie. Odpady na tej działce magazynowane były na pryzmie o wymiarach [...] m szerokości, [...] m długości, [...] m wysokości (objętość [...] m3), bezpośrednio na nieutwardzonym podłożu i bez zabezpieczenia odpadów przed wpływem czynników atmosferycznych.Nieprawidłowości te zostały odnotowane w protokołach kontroli nr [...] i nr [...], do których załączone zostały protokoły oględzin z [...] października 2018 r., wraz z dokumentacją fotograficzną, a w przypadku działki nr ewid. [...] dodatkowo również protokoły przyjęcia informacji od pracowników sąsiadującej firmy z [...] października 2018 r. oraz protokół przesłuchania strony z [...] listopada 2018 r.Protokoły kontroli zostały podpisane obustronnie [...] listopada 2018 r., bez wnoszenia uwag i zastrzeżeń przez skarżącą, która jednak przekazała pismem z [...] grudnia 2018 r. sprostowanie do protokołu kontroli nr [...] oraz dodatkowe uwagi do protokołu nr [...]. W odniesieniu do ustaleń poczynionych w trakcie oględzin na terenie działki nr ewid. [...], strona wyjaśniła, że odpady, które w czerwcu 2018 r. zdeponowane były na ww. terenie stanowiły odpady dostarczone do Zakładu Produkcyjnego celem ich zagospodarowania oraz, iż: "konieczność zdeponowania na ww. placu odpadów, podlegających zagospodarowaniu w ramach Zakładu, miała charakter incydentalny i wynikała z nadmiaru ilości odpadów skierowanych do instalacji w tym samym czasie oraz brakiem wystarczającego miejsca na ich zmagazynowanie, w warunkach określonych pozwoleniem Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r. Ponadto strona wyjaśniła, że dokonane w czerwcu czynności, polegające na [...], na terenie działki [...], elementów [...] z wykorzystaniem stojącej na serwisie [...] służyły wyłącznie rozruchowi technologicznemu [...]. W związku z tym, a także biorąc pod uwagę, że [...] przedmioty nie stanowiły odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, nie zachodził, proces przetwarzania odpadów. Natomiast odnośnie do ustaleń poczynionych w trakcie oględzin na terenie działki nr ewid. [...], strona wniosła uwagę, że uchybienia polegające na zdeponowaniu odpadów o kodzie [...] na terenie ww. działki "były konsekwencją niezależnych od spółki okoliczności faktycznych (polegających m. in. na zaprzestaniu odbioru tej frakcji odpadów przez podmiot odbierający i brakiem miejsca na magazynowanie tych odpadów".Zarządzeniami pokontrolnymi z [...] marca 2019 r., znak: [...] oraz znak: [...], [...] WIOŚ zarządził wobec Skarżącej: "przestrzegać warunków decyzji Marszałka Województwa [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów" i wyznaczył termin do [...] kwietnia 2019 r. na poinformowanie o zakresie zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.Strona [...] lipca 2019 r. poinformowała o zaprzestaniu naruszenia na działce o nr [...] około tygodnia po dokonaniu kontroli przez [...] WIOŚ, a odnośnie naruszeń dotyczących działki o nr. [...] stwierdziła, że zaprzestała naruszenia prawa jeszcze przed kontrolą.Po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej strona pismem z [...] maja 2019 r. wniosła o odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w trybie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., co motywowała faktem doprowadzenia do naruszenia z przyczyn niezależnych od spółki oraz niezwłocznie podjętych działań na terenie działki nr ewid. [...], gdzie strona usunęła zdeponowane odpady jeszcze przed przeprowadzeniem kontroli tego terenu. Natomiast odnośnie działań podejmowanych na działce nr ewid. [...], gdzie strona magazynowała odpady w sposób rotacyjny wskazała, że w miarę możliwości i systematycznie kierowała odpady do uprawnionych podmiotów do dalszego zagospodarowania, a po kontroli w ciągu tygodnia usunęła wszystkie odpady zaprzestając naruszania prawa. Podniosła także, że mające miejsce naruszenie warunków posiadanego zezwolenia nie spowodowało zaś "żadnych negatywnych skutków w sferze ochrony środowiska, nie dotknęło podmiotów trzecich i nie zaburzyło procesów społeczno-gospodarczych, a jednocześnie nie wiązało się z unicestwieniem lub znaczną ingerencją w dobro chronione sankcją".GIOŚ w objętej skargą decyzji wyjaśnił, że organ I instancji przy ustalonym stanie faktycznym błędnie zakwalifikował naruszenie jako gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (tj. z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach), zamiast zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia (tj. z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach). Kontrola oraz późniejsze wyjaśnienia strony wykazały, że strona na terenie działek nie objętym posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów zbierała odpady wytwarzane w wyniku procesu ich przetwarzania ([...] na działce nr ewid. [...]), oraz odpady przyjmowane w celu ich przetwarzania ([...]) na działce nr ewid. [...]. Przetwarzanie tych odpadów Strona prowadziła na terenie Zakładu Produkcyjnego przy ul. [...] w [...], na co posiadała zezwolenie udzielone powołaną wyżej decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r., określające również warunki prowadzenia magazynowania odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. W związku z czym, zbierając odpady poza miejscem wskazanym w posiadanym zezwoleniu na przetwarzanie odpadów strona dopuściła się naruszenia, które kwalifikować należy jako zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, co jest zagrożone sankcją z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy w związku zmianami wprowadzonymi do ustawy o odpadach ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , ustawy- Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach ( Dz.U. z 2021r., poz. 1648) uzasadnił podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach w brzemieniu obowiązującym w dniu orzekania. Powyższe organ przytoczył jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenia poprzez wskazanie właściwej podstawy prawnej stwierdzonego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach w jej aktualnie obowiązującym brzmieniu.Dalej organ odwoławczy podkreślił, że kontrola [...] WIOŚ potwierdziła naruszenie prawa, polegające na zbieraniu odpadów na terenie działek nr ewid. [...] i [...], bez uzyskania zezwolenia w tym zakresie, wymaganego zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach. Dowód naruszenia stanowią protokoły kontroli nr [...] i [...] z [...] listopada 2018 r. wraz z załącznikami, które jako dokumenty urzędowe, korzystają ze szczególnej mocy dowodowej.Przechodząc do rozważań dotyczących ustalonej wysokość kary pieniężnej organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie odniósł się do przesłanek, o których mowa w art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach. W związku z czym organ odwoławczy naprawiając powyższe uchybienie i uwzględniając okoliczności wskazane w art. 194 ust. 7 i art. 199 ww. ustawy, tj.: rodzaj naruszenia, ilość i właściwości odpadów oraz okoliczności naruszenia dokonał analizy powyższych przesłanek mających wpływ na wysokość kary pieniężnej przedstawiając ją w uzasadnieniu decyzji.Dalej GIOŚ oceniając okres naruszenia podał, że trwało ono od czerwca do połowy listopada 2018 r., tj. około 5 miesięcy. Odnośnie do wielkości zagrożenia organ podał, że zbieranie odpadów w pryzmie, bezpośrednio na nieuszczelnionym podłożu, bez zabezpieczenia przed wpływem czynników atmosferycznych stwarzało zagrożenie ewentualnego przedostawania się do ziemi odcieków z odpadów i tym samym potencjalnego zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego. Co do kolejnej przesłanki ustawowej, tj. wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, GIOŚ wyjaśnił, że skutkami naruszenia było kilkumiesięczne zbieranie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym i związane z tym ewentualne przedostawanie się do ziemi odcieków z odpadów. Ponadto naruszenie wiązało się z uciążliwościami odczuwanymi przez użytkowników sąsiednich nieruchomości, w związku z zapyleniem powietrza podczas załadunku odpadów. Z uwagi na brak przeprowadzonych badań i pomiarów środowiska w trakcie kontroli, nie określono czy naruszenie wywołało negatywny wpływ na środowisko.Po analizie powyższych przesłanek organ odwoławczy uznał, że ustalona w postępowaniu organu I instancji kara w wysokości [...] zł jest adekwatna do popełnionego naruszenia. Analizując możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. GIOŚ nie stwierdził, aby zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Strona przed wydaniem zaskarżonej decyzji zaprzestała naruszania prawa, usunęła odpady magazynowane na działce nr ewid. [...]. Biorąc pod uwagę kilkumiesięczne zbieranie odpadów w miejscu do tego nieprzystosowanym pod względem wymagań środowiskowych (odpady niezabezpieczone przed wpływem czynników atmosferycznych, a na działce nr ewid. [...] dodatkowo również nieutwardzone podłoże) istniało zagrożenie zanieczyszczenia gruntu wodami odciekowymi z odpadów. Powyższa okoliczność oraz profesjonalny charakter skarżącej stanowiły przeszkodę dla GIOŚ dla zakwalifikowania naruszenia jako nieistotnego. W aspekcie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., organ wyjaśnił, że decyzja nie dotyczy zachowania, za które stronie była już wymierzona kara, jak i pozostałe przesłanki nie zachodziły. Zdaniem GIOŚ w okolicznościach powstania stwierdzonego naruszenia i zagrożenia dla środowiska jakie mogło ono wywołać, odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu, nie spełniłoby celów kary, tj. funkcji represyjnej (w związku z zachowaniem strony, które wiązało się z potencjalnym wprowadzaniem zanieczyszczeń do środowiska), a także funkcji prewencyjnej, tak aby skłaniać do zapobiegania powtórnemu naruszeniu określonych obowiązków w przyszłości. Brak jest więc podstaw do zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Nadto GIOŚ wyjaśnił, że występuje zasadność ustalonej wysokości kary wynoszącej [...] zł, z uwagi na potencjalne zagrożenie dla środowiska (przenikanie ewentualnych odcieków do ziemi, czas trwania naruszenia i popełnienie dwóch naruszeń w tym samym czasie).[...] sp. z o.o. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2023 r. wniosło o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu II instancji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 11art. 80 i art. 81a, 189f § 1,2 i 3, art. 189g k.p.a. dotyczące w szczególności braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. W złożonej skardze postawiono także zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 194 ust. 4, w zw. z art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach, które sprowadzały się do wymierzenia kary w nadmiernej wysokości wobec braku należytego uwzględnienia, że stwierdzone naruszenia nie spowodowały ujemnego skutku dla środowiska oraz nie wykazano naruszenia w postaci zbierania odpadów bez zezwolenia.Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.Na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarki odpadami, o których mowa w art. 16-31, w tym do prowadzenia procesów przetwarzania odpadów w taki sposób, aby procesy te oraz powstające w ich wyniku odpady nie stwarzały zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, a także w sposób zgodny z przepisami o ochronie środowiska i planami gospodarki odpadami. Prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach), natomiast brak takiego zezwolenia upoważnia organ Inspekcji Ochrony Środowiska do zastosowania normy określonej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którą administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Nie ulega zatem wątpliwości, że prowadzenie działalności związanej z przetwarzaniem odpadów wiąże się z koniecznością przestrzegania warunków zezwolenia wydanego na podstawie art. 41 ustawy o odpadach w drodze decyzji przez właściwy organ ochrony środowiska. Kara jest zatem instrumentem prawnym, stanowiącym wyraz środka pomagającego respektować konstrukcję uprzedniej reglamentacji w postaci zezwolenia z art. 41 ustawy o odpadach, kwalifikującej działanie bez niego jako delikt administracyjny.Następnie w dalszej części uzasadnienia Sąd i instancji zaakceptował ustalenia faktycznego organu, które stanowiły podstawę do przyjęcia naruszenia art. 41 ustawy o odpadach. Przeprowadzona kontrola i późniejsze wyjaśnienia strony wykazały naruszenie prawa, polegające na magazynowaniu odpadów wytwarzanych i przyjmowanych w procesie przetwarzania odpadów, bez uzyskania zezwolenia w tym zakresie, wymaganego zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach. Na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...], w trakcie kontroli WIOŚ stwierdził, że strona prowadziła co najmniej od czerwca 2018 r. magazynowanie odpadów typu [...], przyjmowanych do przetwarzania w prowadzonym zakładzie produkcyjnym. Natomiast na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], położonej naprzeciwko tego zakładu, stwierdzono trwające od czerwca 2018 r. magazynowanie w sposób rotacyjny odpadów o kodzie [...], wytwarzanych w wyniku przetwarzania odpadów w zakładzie produkcyjnym. Odpady te magazynowane były na pryzmie o wymiarach [...] m szerokości, [...] m długości, [...] m wysokości (objętość [...] m), bezpośrednio na nieutwardzonym podłożu i bez zabezpieczenia odpadów przed wpływem czynników atmosferycznych. Takie ustalenia faktyczne wynikają między innymi z sporządzonego protokołach kontroli do których załączone zostały protokoły oględzin z [...] października 2018 r., wraz z dokumentacją fotograficzną, a w przypadku działki nr ewid. [...] dodatkowo również protokoły przyjęcia informacji od pracowników sąsiadującej firmy z [...] października 2018 r. oraz protokół przesłuchania strony z [...] listopada 2018 rok. Sąd uznał, że skarżąca nie przedstawiła tak w skardze, jak i na administracyjnym etapie postępowania takich okoliczności i nie powołała się na takie fakty, które pozbawiałaby protokoły uznane przez organy za dowód, wiarygodności i mocy urzędowej. Akcentowana przez skarżącą okoliczność, że uchybienia polegające na zdeponowaniu odpadów o kodzie [...] na terenie działki o nr [...] były konsekwencją niezależnych od spółki okoliczności faktycznych, polegających m. in. na zaprzestaniu odbioru tej frakcji odpadów przez podmiot odbierający i brakiem miejsca na magazynowanie tych odpadów, nie ma znaczenia dla uznania, że doszło do popełnienia deliktu administracyjnego, ponieważ ustawodawca nie przewidział przesłanek negatywnych uchylających bezprawność. Tak samo organ ocenił podnoszoną przez skarżącą incydentalność naruszenia.Ustalając wysokość kary pieniężnej w kontekście art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach, zdaniem Sądu, organ uwzględnił wszystkie istotne okoliczności, w tym ich ilość, rodzaj zagrożenie jakie niosą one dla. zdrowiu i życiu ludzi oraz środowisku. Nie można skutecznie zarzucić GIOŚ, że niewłaściwie rozważył istnienie podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że organy miały na względzie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przy orzekaniu, jednak uznały, że nie ma podstaw do jego zastosowania. W szczególności zwrócił uwagę na wagę naruszenia, rotacyjność działań skarżącej, uwzględnił fakt zaprzestania naruszenia prawa przez skarżącą, wypełniając przesłanki ustawowe, tak z k.p.a., jak i ustawy materialnej. Powoływany przez skarżącą brak możliwości składowania odpadów na nieruchomości ujętej w pozwoleniu – wobec profesjonalnego charakteru działalności skarżącej, wymagającego jej organizowania w odpowiedni sposób, przez co należy rozumieć zgodność z przepisami i posiadanym zezwoleniem - nie może stanowić przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, z uwagi na obiektywnie istniejący miernik staranności profesjonalisty w obrocie gospodarczym. W świetle dyrektywy profesjonalizmu nieodpowiednie zorganizowanie prowadzonej przez skarżącą działalności, tj. w sposób niezapewniający wykonania posiadanego zezwolenia powinno być postrzegane jako okoliczność obciążająca. Nie było zatem podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącej art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.Sąd stwierdza także, że słusznie organ zwrócił uwagę na możliwość przeciekania do gruntu substancji wchodzących w skład odpadów czy zagrożenie przeciwpożarowego. W rozpatrywanej sprawie nie jest do obrony wywodzenie, że odstąpienie od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, w postaci zapewnienia zarówno prewencji szczególnej, jak i ogólnej. Kara ta – jak wyżej zasygnalizowano - ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającemu naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska (wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 311/12,). Dalej - odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą konieczności składowania odpadów na innej działce, niż objęta pozwoleniem z uwagi na ilość zwiezionych odpadów (co zostało wyżej przypomniane) - Sąd wskazuje, że podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy, lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji, organy wydając zaskarżoną decyzję, mając na uwadze zmianę art. 194 ustawy o odpadach, uwzględniły zasadę wynikającą z art. 189c k.p.a., stosując ustawę względniejszą dla strony, a zmiany normatywne w jasny sposób opisały w uzasadnieniu.Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożyło [...] sp. z o.o. w z siedzibą w [...] wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono;1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:-a) całkowite pominięcie przez sąd I instancji zarzutu przedawnienia uprawnienia organu do wydania decyzji nakładającej na stronę administracyjna karę pieniężna w odniesieniu do działki nr [...], podniesionego w skardze, czego konsekwencja jest nieprzeprowadzenie przez ten Sąd kontroli dochowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska terminu do wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem podzielenie przez Sąd poglądu skarżącej w tej kwestii mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i co najmniej częściowego umorzenia postępowania,-b) wydanie zaskarżonego orzeczenia nie na podstawie akt sprawy, lecz w oparciu o nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym ustalenia faktyczne i domniemania, skutkujące w szczególności błędnym przypisaniem naruszenia w obrębie działki [...], błędne przyjęcie, że naruszenie to stanowi zagrożenie dla środowiska oraz błędnym przyjęciu, że stwierdzone naruszenie cechowało się wagą większą niż znikoma,-c) całkowite pominięcie pisma Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2024 r. -repliki na odpowiedź Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na skargę i nieustosunkowanie się do argumentacji w nim podniesionej,-d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wskazanym w tym przepisie i niewyjaśnienie w sposób należyty podjętego rozstrzygnięcia, przejawiające się w szczególności sporządzeniem uzasadnienia stanowiącego de facto powielenie argumentacji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, bez odniesienia się do meritum podniesionych zarzutów, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu skargi, wskutek czego nie jest możliwe odkodowanie toku rozumowania, którym posłużył się Sąd I instancji wydając niekorzystne dla Spółki orzeczenie,-e) art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art, 7,77 § 1 w zw. z art. 80 i 81a k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z naruszeniem zasad postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a., w oparciu o niekorzystne dla Spółki domniemania faktyczne, skutkujące wywiedzeniem przez Organ wniosków co do stanu faktycznego nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym, czego konsekwencją było objęcie karą naruszenia rzekomo dokonanego w obrębie działki nr [...], nieskorzystanie z instytucji odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu oraz nałożenie kary w wysokości dalece niewspółmiernej do stwierdzonego naruszenia,2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:a) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na:- dokonaniu oceny spełnienia przesłanki znikomej wagi naruszenia w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny,- nieuprawnionym uznaniu, że profesjonalny charakter działalności skarżącej przesądza o braku możliwości uznania stwierdzonego naruszenia za znikome, co prowadzi do bezpodstawnego zwężenia stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wykluczając a priori możliwość skorzystania z instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej przez wszystkie podmioty wykonujące działalność w zakresie gospodarki odpadami,-b) art. 189f § 2 poprzez błędna wykładnię, polegającą na;- przyznaniu wiodącej roli represyjnej i prewencyjnej funkcji administracyjnej kary pieniężnej, w całkowitym oderwaniu od okoliczności faktycznych dokonania naruszenia oraz stwierdzeniu niecelowości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej przy jednoczesnym oparciu poglądu Sądu I instancji niemal wyłącznie na nieaktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, bazującym na stanie prawnym, w którym instytucja odstąpienia od nałożenia kary oraz pojęcie znikomej wagi naruszenia nie były znane w polskim porządku prawnym,- nieuprawnionym stwierdzeniu, że odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoliłyby na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara, w postaci zapewnienia prewencji szczególnej i ogólnej, co stanowi bezpodstawne zawężenia zastosowania tego przepisu, czyniąc go de facto martwym,- c) art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której wydanie ostatecznej decyzji w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na naruszenie stwierdzone w obrębie działki nt [...] nastąpiło po upływie terminu przedawnienia, określonego w tym przepisie,-d) art. 194 ust. 4 w zw. z art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach poprzez błędne zastosowanie, będące konsekwencją nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że nałożona przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kara pieniężna nie jest niewspółmiernie wysoka do naruszenia, w sytuacji, w której:- uzasadniając zaskarżoną decyzję organ stwierdził explicite, że stwierdzone naruszenie cechował niewielki zasięg oraz brak negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie, oraz nie stwierdzono wystąpienia negatywnego wpływu na środowisko,- Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie dysponował materiałem dowodowym, umożliwiającym dokonanie oceny przesłanek wymiaru kary w odniesieniu do rzekomego naruszenia prawa na działce nr [...],- z treści zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że stwierdzone naruszenie zostało usunięte i nie wywołało negatywnych skutków dla środowiska lub zdrowia lub życia ludzi, a zaaprobowana przez Sąd argumentacja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska opiera się wyłącznie na teoretycznym zagrożeniu pożarowym oraz domniemaniu możliwości wystąpienia odcieków z odpadów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.Mając na uwadze wielość podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania na wstępie należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonać oceny zarzutów, których uwzględnienie czyni co najmniej za przedwczesną ocenę pozostałych. Dotyczy to zarzutu kasacyjnego zgłoszonego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. dotyczącego jego błędnego niezastosowania i braku uchylenia zaskarżonej decyzji w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę administracyjnej kart pieniężnej za naruszenie stwierdzone w obrębie działki nr [...], które nastąpiło po upływie terminu przedawnienia, określonego w tym przepisie. Drugim takim zarzutem jest natomiast zarzut zgłoszony na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy całkowitego pominięcia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii przedawnienia, który to zarzut został podniesiony w złożonej skardze na decyzję organu odwoławczego. Oba powyższe zarzuty są niewątpliwie ze sobą wzajemnie powiązane.Jak wynika z art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepis ten ustanawia zatem nieprzekraczalny termin, w trakcie którego powinna zostać wydana ostateczna decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przerywa bieg terminu określonego w art. 189g § 1 k.p.a. wydanie decyzji przez organ I instancji w sytuacji gdy skutecznie wniesiono odwołanie od powyższej decyzji. Takie stanowisko wynika nie tylko z treści komentowanego przepisu, ale także wykładnia przepisów dotyczących przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia tj. art. 189h. Wśród zdarzeń skutkujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia i lub jego przerwania ustawodawca nie wskazał na skuteczne wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji, a jedynie wniesienia środka odwoławczego od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego. Stanowi to zdarzenie, które musi zaistnieć w trakcie biegu terminu przedawnienia. Inaczej mówiąc, wydanie decyzji ostatecznej po upływie terminu przedawnienia będzie naruszać prawo jako wydanej po upływie terminu przedawnienia, który jest terminem materialnymi, a jego upływ powoduje a mocy prawa wygaśnięcie po stronie organu uprawnienia do nałożenia przedmiotowej kary. Wydanie jej przed jego upływem, będzie natomiast możliwe i zgodne z prawem (w aspekcie dawności).Podzielić jednocześnie należy stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w przypadku gdy naruszenie prawa trwa przez pewien okres, to termin 5 lat rozpoczyna swój bieg od daty ustania naruszenia.Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzją wymierzono skarżącej spółce administracyjną karę pieniężna na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia na dwóch różnych nieruchomościach stanowiących działki o nr [...] i art. [...] położonych przy ulicy [...] w [...]. Naruszenie przepisów dotyczących zbierania odpadów na tych nieruchomościach nastąpiło w różnym czasie oraz dotyczyło innego rodzaju odpadów. Na działce o nr [...] znajdowały się odpady będące [...], a na działce o nr [...] odpady [...]. Nadto jak wynika z zgromadzonego materiały dowodowego zbieranie na powyższych działkach towarzyszyły całkowicie odmienne okoliczności. Nadto ustanie naruszenia miało miejsce w innych terminach. Na działce o nr [...] odpady tam składowane, miały zostać usunięte jeszcze w trakcie trwania kontroli. O powyższym wspomina się w protokole z kontroli , a także na tą okoliczność powołuje się skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2019 roku, w którym wnosiła o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Organ przyjął jak wynika z akt sprawy jeden tożsamy czas trwania naruszenia na obu działkach i nie dokonał , w szczególności analizy, kiedy naruszenie ustało na działce o nr [...]. Brak rozważenia powyższych okoliczności przez Sąd I instancji, a także przez organy pod kątem zastosowania art. 189g § 1 k.p.a. uniemożliwia dokonanie oceny czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma odmiennymi zdarzeniami dotyczącymi naruszenia zasad gospodarowania odpadami, czy też z jednym. To z kolei ma wpływ na zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a. oraz na ocenę przesłanek mających wpływ na wymiar kary wymierzonej na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. W szczególności ulec mogą zmianę dane mające wpływ na wysokość administracyjnej kary pieniężnej takich jak rodzaj odpadów zbieranych na danej nieruchomości, ich ilości, okresu trwania naruszenia, moment zaprzestania naruszenia itp.W tym zakresie należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powyższa istotna do rozstrzygnięcia sprawy nie została poddana w ocenie, a tym samym nie jest możliwe poddanie pod ocenę zaskarżonego w tym zakresie wyroku.Powyższe istotne uchybienia uzasadniają odstąpienia na obecnym etapie postępowania poddania ocenie pozostałych zarzutów kasacyjnych. Ich ocena jest niewątpliwie związana z uprzednim rozstrzygnięciem przez Sąd I instancji w/w okoliczności dotyczących ustalenia i udzielenia odpowiedzi , czy zbieranie odpadów na działkach o nr [...] i [...] stanowiło jedno zdarzenie naruszenie , czy tez dwa odrębne, z czym związana jest konieczność rozważenia zastosowania terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i ustalenia okoliczności mających wpływ na wymiar spornej kary pieniężnej.Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji obowiązany jest uwzględnić powyższe wskazania co do ustalenia istotnych okoliczności mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie będącego adwokatem ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie ( t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1964 ze zm.).. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie będącego adwokatem ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie ( t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1964 ze zm.).