Wyrok - II SA/Lu 731/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 września 2025 r., znak: IF-V.7840.1.24.2025.DB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENOddalono skargę. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 września 2025 r., znak: IF-V.7840.1.24.2025.DB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIEN
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Przewodniczący
Jacek Czaja
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 23 września 2025r. Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołań D. S. oraz Wspólnoty [...] w L. , reprezentowanej przez Zakład Wielobranżowy "[...]" Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 23 czerwca 2025 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej [...] Sp. k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą.W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił przebieg postępowania, ustalił stan faktyczny, wskazał i omówił regulacje prawne.Wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, centralnego ogrzewania, elektryczną, teletechniczną, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji; z instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikami retencyjnymi, z oświetleniem terenu, dojściami, dojazdem, placem zabaw i murami oporowymi na działce nr ewid. [...] (obręb — 18 L. , arkusz 7) przy ul. Z. [...] w Lublinie; budynek ma mieć IV kondygnacje nadziemne i jedną kondygnację podziemną; zaplanowano w nim 32 lokale mieszkalne i 32 miejsca parkingowe w garażu podziemnym. Zgodnie z ustaleniami uchwały nr 825/XXXV/2005 Rady Miasta [...] z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] — część III (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2006 r., nr 2, poz. 17, dalej jako "plan miejscowy/plan") sporna działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem M3 — tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej (wielo- i jednorodzinnej) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową o mieszanej strukturze oraz usług nieuciążliwych; sposób zabudowy tego obszaru został szczegółowo określony w § 26 ust. 1 planu.W toku postępowania uwagi zgłaszali właściciele sąsiednich działek tj. D. S. (nr ewid. [...]) oraz Wspólnota [...] w L. (nr ewid. [...]), a inwestor kilkakrotnie odnosił się do tych uwag na piśmie i uzupełnił dokumentację projektową (k.144, 221, 291, 296-304, 310). W odniesieniu douwag D. S. wskazał, że przeprojektowano odpowiednio garaż podziemny oraz ukształtowano teren przy granicy z jego działką nr ewid. [...] w sposób zabezpieczający teren działki przed spływem wód opadowych oraz rozszerzono analizę przesłaniania o budynek istniejący na tej działce.Zarzuty Wspólnoty dotyczyły głównie zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji; Wspólnota domagała się przedstawienia przez inwestora dokumentu uprawniającego do przejazdu przez jej działkę nr ewid. [...].W tym zakresie inwestor wyjaśnił, że obsługa będzie realizowana zgodnie z umową z 6 września 2024 r. zawartą z Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego w L. (ZDiTM), a 2 czerwca 2025 r. przedłożył oświadczenie ZDiTM o możliwości połączenia działki inwestycyjnej z drogą publiczną; w wykonaniu postanowienia organu I instancji z dnia 4 kwietnia 2025r. (k.274) przedstawił umowę z ZDiTM z 22 maja 2025 r., zastępującą umowę z 6 września 2024r.Organ I instancji uznał, że inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 pr. bud. — jest zgodna z planem miejscowym, inwestor decyzją z 10 października 2024 r. uzyskał zgodę na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na terenie inwestycji, a decyzją z 3 grudnia 2024 r. udzielono mu zgody na wycinkę 8 drzew. W kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej organ wskazał na przedłożoną przez inwestora umowę z Gminą L. — ZDiTM z 22 maja 2025 r. (która zastąpiła umowę z 6 września 2024 r.) na realizację połączenia komunikacyjnego inwestycji z istniejącą drogą publiczną (ul. S. K.) po wcześniejszej rozbudowie istniejącego układu komunikacyjnego. Zaprojektowane połączenie komunikacyjne poprzez ul. S. K. jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego oraz umową. Organ jednocześnie podniósł, że nie posiada kompetencji do zmiany lub kwestionowania ustaleń planu. Podkreślił, że za połączenie inwestycji budowlanej z drogami publicznymi odpowiada zarządca drogi publicznej, przy czym projekt budowlany inwestycji drogowej nie jest objęty niniejszym postępowaniem.W ocenie organu projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany zostały sporządzone i sprawdzone przez osoby posiadające uprawnienia zawodowe, które ponadto złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Projekty sporządzono zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Projekt zagospodarowania terenu spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej jako rozporządzenie ws. w.t.") w zakresie: zapewnienia dojścia i dojazdu od drogi publicznej, usytuowania budynku, miejsc parkingowych, placu zabaw, miejsc gromadzenia odpadów stałych, zapewnienia dojść i dostępu dla osób niepełnosprawnych, nieodprowadzania wód opadowych na tereny sąsiednich działek, zapewnienia światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zapewnienia czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych. Projekt zawiera analizę przesłaniania i nasłonecznienia dla budynku projektowanego i dla istniejących na sąsiednich działkach, tj. wykazano poszanowanie interesu osób trzecich w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto wykazano spełnienie wymogów art. 5 ust. 1 pkt 4 i 4a oraz art. 34 ust. 3 pkt 2h i 2i pr. bud. Projekt zawiera informacje bioz, został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę w zakresie warunków sanitarnohigienicznych i jest kompletny — wykonany zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.Organ I instancji końcowo nadmienił, że z uwagi na ustawowy termin wydania pozwolenia na budowę odstąpiono od ponownego zawiadamiania stron o złożonym przez inwestora uzupełnieniu dokumentacji projektowej, jednak w dniu 16 czerwca 2025 r. powiadomiono telefonicznie Wspólnotę o możliwości zapoznania się z przedłożoną umową drogową i złożenia uwag.Odwołania wnieśli D. S. oraz Wspólnota, która zarzuciła organowi:a). naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. —jej zdaniem wydanie prawidłowej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. uzyskania przez inwestora dostępu do drogi publicznej faktycznego i prawnego, a nie jedynie potencjalnego;b). art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu - decyzję wydano kilka dni po telefonicznym zawiadomieniu skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, przy czym nie zawiadomiono o tym jej pełnomocnika;c). art. 40 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony: adw. K. R.-G.;d). art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr ewid. [...] tylko z tego powodu, że część tej działki zgodnie z planem miejscowym jest przeznaczona pod pas drogowy oraz niedostrzeżenie, że inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich.Wojewoda Lubelski nie uwzględnił odwołań, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, że inwestycja spełnia warunki, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 pr. bud., zaś stosownie do art. 35 ust. 4 pr. bud. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.Dotyczy to przede wszystkim wymagań wynikających z § 13 rozporządzenia w/s w.t., a więc zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach przeznaczonych na pobyt ludzi. Dokumentacja projektowa początkowo zawierała wyłącznie analizę graficzną, co było niewystarczające, dlatego inwestor został zobowiązany do jej uzupełnienia o część opisową z uwzględnieniem budynków usytuowanych na działkach nr ewid.[...] i [...]. Zdaniem organu odwoławczego, uzupełniona analiza przesłaniania umożliwia niebudzącą wątpliwości ocenę spełnienia wymagań § 13 rozporządzenia w/s w.t. Wynika z niej, że projektowany budynek nie będzie przesłaniał okien budynku istniejącego na działce nr ewid.[...] i odwrotnie; to samo dotyczy okien w budynku usytuowanym na działce nr ewid. [...]; w każdym z tych przypadków odległość obiektu przesłaniającego od budynku przesłanianego jest większa niż wysokość przesłaniania (Projekt zagospodarowania terenu, część opisowa — pkt 6.5.1 "Przesłanianie, o którym mowa w § 13 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie", s. 9-10).Inwestycja jest też zgodna z wymogami § 12 (odległości od granic działek sąsiednich), § 14 (dostęp do drogi publicznej), § 28 i 29 (zagospodarowanie wód opadowych), § 40 (plac zabaw), § 57 i § 60 (naturalne oświetlenie), a także § 271- 273 (ochrona przeciwpożarowa) rozporządzenia w/s w.t.Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących dostępu inwestycji do drogi publicznej, Wojewoda wskazał, że w dokumentacji projektowej znajduje się oświadczenie ZDiTM z 30 maja 2025 r. o możliwości połączenia działki nr ewid.[...] z drogą publiczną kategorii gminnej nr 113064L - ul. S. K. w L., po wcześniejszej rozbudowie ww. drogi gminnej. Wojewoda podał, że stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2025r., poz. 889, dalej jako "u.d.p.") budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, dlatego inwestor przedłożył umowę z 22 maja 2025 r. zawartą z ZDiTM, która określa szczegółowe warunki rozbudowy drogi gminnej nr [...] na odcinku od istniejącego zjazdu do garażu podziemnego budynku [...] do początku istniejącej zatoki postojowej w rejonie granicy działek nr ewid. [...] i [...] w związku z zamiarem zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie układ komunikacyjny objęty tą umową, został odzwierciedlony w projekcie zagospodarowania terenu jako zapewniający połączenie inwestycji z drogą publiczną. W ocenie Wojewody, oznacza to, że zapewniono inwestycji dostęp do drogi publicznej, ponieważ w wyniku realizacji inwestycji drogowej, której dotyczy umowa z dnia 22 maja 2025 r., inwestycja niedrogowa uzyska bezpośredni dostęp do drogi publicznej; Wojewoda nadmienił przy tym, że sporna inwestycja drogowa jest przedmiotem odrębnego opracowania. Podkreślił, że zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji organu I instancji, realizacja inwestycji drogowej jest warunkiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku objętego niniejszym postępowaniem. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut Wspólnoty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zarzut, że inwestor już w dacie udzielania pozwolenia na budowę powinien legitymować się prawnie zagwarantowanym dostępem działki budowlanej do drogi publicznej.Wojewoda nie stwierdził też naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ organ 16 czerwca 2025 r. poinformował skarżącą drogą telefoniczną o dokonanym przez inwestora w dniach 12 i 16 czerwca 2025 r. uzupełnieniu dokumentacji projektowej, a w dniu 17 czerwca 2025 r. przedstawiciele Wspólnoty zapoznali się z aktami sprawy. Termin, jaki upłynął od poinformowania skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami a datą wydania decyzji (7 dni) był wystarczający na skorzystanie z uprawnień, o których mowa wart. 10 k.p.a.Natomiast zdaniem organu odwoławczego, zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji Prezydenta Miasta L. pełnomocnikowi skarżącej. Brak opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa nie jest brakiem formalnym, a więc nie było podstawy do pominięcia pełnomocnika. Uchybienie to, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie uzasadniało uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ nie spowodowało dla Wspólnoty żadnych ujemnych konsekwencji, nie pozbawiło jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu i skorzystania ze środków zaskarżenia (wniesienia odwołania).W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wspólnota [...] domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, podnosząc takie same zarzuty, jak w odwołaniu, tj. wydanie decyzji z naruszeniem:a). art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. poprzez ich niezastosowanie, pomimo że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. uzyskania dostępu do drogi publicznej faktycznego i prawnego, a nie jedynie potencjalnego;b). art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego (faktycznego i realnego) udziału w postępowaniu i wydanie decyzji kilka dni po telefonicznym zawiadomieniu jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz poprzez brak zawiadomienia jej pełnomocnika o treści tego przepisu;c). art. 40 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony: adw. K. R.-G.;d). art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr ewid. [...] tylko z tego powodu, że część tej działki zgodnie z planem miejscowym jest przeznaczona pod pas drogowy oraz niedostrzeżenie, ze inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich.W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że dostęp do drogi publicznej, będący warunkiem pozwolenia na budowę, musi być dostępem prawnie zagwarantowanym. Samo określenie w planie miejscowym przebiegu projektowanej drogi publicznej, jeśli droga ta nie została wybudowana, nie stanowi o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której inwestor dostępu do drogi publicznej upatruje w bezpośrednim sąsiedztwie z tą drogą, jednocześnie planując obsługę komunikacyjną i urządzenie zjazdu przez nieruchomość prywatną, do której, w zakresie możliwości korzystania, nie ma tytułu prawnego. Wobec tego zasadnym było zawieszenie postępowania do czasu modyfikacji przez inwestora wniosku w kwestii sposobu obsługi komunikacyjnej działki inwestycyjnej, a także lokalizacji zjazdu, ewentualnie do czasu uzyskania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, na której planowany jest zjazd. Obecnie nie toczy się bowiem żadne postępowanie dotyczące ustanowienia służebności na nieruchomości należącej do Wspólnoty przy ul. K. [...] w L..Dodatkowo skarżąca podniosła, że inwestycja będzie powodować dla Wspólnoty uciążliwości związane ze wzmożonym ruchem komunikacyjnym (zakłócenia spokoju, blokowanie dojazdu, unoszenie się kurzu, drgania, czy pękanie ścian budynków sąsiednich).W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności).Kontrolując zaskarżoną decyzję w takim zakresie, Sąd nie stwierdził, by została ona wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów.Dla porządku należy wskazać, że decyzją tą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono [...] Sp. k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą na działce nr ewid.[...] przy ul. Z. [...] w L..Przepisy prawa budowlanego ściśle określają, jakie warunki musi spełnić inwestor, by uzyskać pozwolenie na budowę.Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 pr. bud., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pr. bud, do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany (...) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami (...) 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska (...) 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych (...) - art. 35 ust. 1 pr. bud. Natomiast w świetle art. 35 ust. 4 pr. bud. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest więc decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. W praktyce oznacza to, że właściwy organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor spełni wszystkie wymagane przepisami przesłanki.W rozpatrywanej sprawie organ architektoniczno-budowlany stwierdzając nieprawidłowości w zakresie kompletności dokumentacji i zgodności inwestycji z przepisami, nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia: postanowienie z dnia 27 listopada 2024r. (k.101), pisma z dnia 7 i 12 lutego 2025r. (k.153, 170), postanowienie z 27 marca i z 24 kwietnia 2025r. (k.251, 274); inwestor wykonał ten obowiązek — złożył pisemne wyjaśnienia i uzupełnił dokumentację projektową we wskazanym zakresie (k.144, 291, 295, 296 — 304, 310, 322).Stanowisko organów obu instancji, że inwestor spełnił w przeważającym zakresie warunki określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 pr. bud., nie jest obecnie kwestionowane.Spór dotyczy wyłącznie kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej.Zdaniem skarżącej inwestor nie posiada prawa do urządzenia zjazdu na fragmencie nieruchomości należącej do skarżącej (działka nr [...]), a zatem nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej; samo przeznaczenie w planie miejscowym tej części działki pod drogę — zdaniem skarżącej - nie jest wystarczające do przyjęcia, że został zapewniony prawnie dostęp do drogi publicznej, inwestor powinien uzyskać na spornej części działki nr ewid. [...] prawo służebności drogowej.Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej, jako warunku uzyskania pozwolenia na budowę, wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz z § 14 ust. 1 rozporządzenia ws. w.t. Zgodnie z tym przepisem - do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. W związku z tym, że ani ustawa - Prawo budowlane ani rozporządzenie ws. w.t. nie zawierają definicji "dostępu do drogi publicznej", orzecznictwo sądowe — na gruncie spraw dotyczących udzielania pozwolenia na budowę - posługuje się definicją określoną w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p"., zob. WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2016 r., II SA/Ke 286/16; wyrok WSA w Gdańsku z 1 lipca 2020 r., II SA/Gd 717/19, wyrok WSA w Gdańsku z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 207/18 ). Zgodnie z tym przepisem, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.Dodać należy, że sposób dostępu do drogi publicznej oraz układ komunikacyjny powinien zostać wskazany w części opisowej projektu zagospodarowania działki lub terenu stosownie do § 14 pkt 3 lit. c, d rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2022r., poz.1679).Z dostępem do drogi publicznej wiąże się też obowiązek dokonania przez inwestora uzgodnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.Ponadto, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 pr. bud. - projekt budowlany powinien m.in. zawierać w zależności od potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej - oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych.Z powyższych regulacji wynika, że określenie sposobu dostępu do drogi publicznej musi znaleźć się w projekcie zagospodarowania terenu; jeśli nie jest to dostęp bezpośredni, a więc gdy droga publiczna nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycji, należy zapewnić dojście/dojazd poprzez inną nieruchomość, co zwykle przybiera postać służebności drogowej. W sytuacji, gdy nie jest to dostęp bezpośredni, zapewnienia dostępu do drogi publicznej wymaga urządzenia na innej nieruchomości zjazdu, z którego odbywać się będzie włączenie do ruchu drogowego. W każdym przypadku konieczne jest stanowisko właściwego zarządcy drogi: albo w formie uzgodnienia albo w formie oświadczenia w zakresie dopuszczalności przyjętego w projekcie rozwiązania pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego.W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że przez "dostęp do drogi" publicznej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.) na etapie udzielania pozwolenia na budowę należy zasadniczo rozumieć dostęp prawnie zagwarantowany, a nie tylko hipotetyczny, co słusznie zauważa skarżąca. (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 17 czerwca 2025r., II SA/Kr 363/25; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., II OSK 795/21; wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 657/17; wyroki NSA: z 8 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/99 i z 9 stycznia 2002r., sygn. akt II SA/Łd 2620/98 — "Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi publicznej - § 14 ust. 1 rozporządzenia ws. w.t. Przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to prawnie zapewniony dostęp"). Oznacza to, że jeśli inwestycja nie posiada dostępu bezpośredniego, lecz dostęp musi zostać urządzony na innej nieruchomości (dostęp pośredni), inwestor powinien co do zasady posiadać tytuł prawny do tej nieruchomości już na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę (inaczej niż w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), a co najmniej powinien prawnie zapewnić, że zakończona inwestycja taki prawny dostęp będzie mieć. Podkreśla się przy tym, że chodzi o taki rodzaj zagwarantowania dostępu, który będzie możliwy następnie do wyegzekwowania (zob. wyrok WSA w Kielcach z 24 kwietnia 2025 r., II SA/Ke 88/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 12 marca 2025 r., II SA/Rz 906/24). Wskazuje się ponadto, że prawny dostęp do drogi publicznej to dostęp, który wynika wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 6 czerwca 2018 r., II SA/Gd 207/18; wyrok WSA w Poznaniu z 8 kwietnia 2021 r., H SA/Po 38/21).W rozpatrywanej sprawie teren inwestycji tj. działka nr ewid.[...], nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie graniczy ona z ul. Z. ale — wbrew przekonaniu skarżącej (k.188) - nie jest dopuszczalne utworzenie z niej zjazdu na tę ulicę, ponieważ nie przewiduje tego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (k.18). Jednocześnie stosownie do § 49 ust. 5 planu, dla ulic klasy zbiorczej oznaczonej symbolem KDZ i wyższych oznaczonych symbolami KDGP i KDG wyklucza się zjazdy indywidualne. Dopuszcza się zjazdy z ulic klasy Z i G w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem terenu po uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi. Nie jest więc dopuszczalne realizowanie zjazdów indywidualnych, a więc w konsekwencji zapewnienie dostępu do drogi publicznej, do działki inwestycyjnej nr ewid.[...] z ulicy Z. która jest drogą publiczną powiatową o symbolu KDZ - P.W związku z tym w projekcie przewidziano, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji będzie się odbywać przez ulicę K. , która jest drogą publiczną gminną o symbolu KDD-G, a więc nie obejmują jej zakazy lokalizacji zjazdów przewidziane w § 49 ust. 5 planu.Bezspornie ulica ta (K. ) nie jest jeszcze w całości urządzona i zapewnienie obsługi komunikacyjnej spornej inwestycji przez tę ulicę wymaga jej rozbudowy na odcinku od istniejącego zjazdu do garażu podziemnego budynku K. [...] do początku istniejącej zatoki postojowej w rejonie granicy działek nr ewid. [...] i [...] — odcinek o długości ok. 20 m; rozbudowa wymaga przy tym zajęcia również fragmentu działki skarżącej nr ewid. [...], czemu skarżąca się sprzeciwia.Z dokumentacji projektowej wynika, że rozbudowa została powierzona przez Gminę, reprezentowaną przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego (zarządcę drogi) inwestorowi na podstawie umowy z dnia 22 maja 2025r. (k.296 akt admin.) zawartej w trybie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p. Przepis ten stanowi, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej; jest to tzw. umowa partycypacyjna.W umowie wskazano, że w związku z koniecznością zapewnienia obsługi komunikacyjnej związanej z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid.[...] należy zrealizować podstawowy układ komunikacyjny polegający na rozbudowie drogi gminnej nr [...] - ul. S. K. na odcinku od istniejącego zjazdu do garażu podziemnego budynku K. [...] do początku istniejącej zatoki postojowej w rejonie granicy działek nr ewid. [...] i [...] odcinek o długości ok. 20m. Na załączniku graficznym do umowy, stanowiącym jej integralną część (k.304), został zakreślony przerywaną linią czerwoną obszar tej inwestycji. W niewielkiej części obejmuje on także działkę nr ewid. [...] należącą do skarżącej Wspólnoty — na załączniku tę część oznaczono nr [...] (k.304). Istotne jest to, że zarówno działki nr [...] i nr [...], jak i wydzielona część działki skarżącej oznaczona nr [...], są oznaczone symbolem "dr" (mapa ewidencyjna, k.15) i przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę (k.18) - położone są w granicach obszaru oznaczonego symbolem KDD-G, co oznacza, że są to działki drogowe (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2022 r., II SA/Sz 573/22) i nie ma prawnej możliwości zagospodarowania tych działekw inny sposób niż pod drogę publiczną.W § 5 umowy partycypacyjnej przewidziano, że inwestor wystąpi o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla objętej umową "inwestycji drogowej" albo Gmina L. wystąpi o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu od inwestora projektu kompletnego wniosku o wydanie takiej decyzji (zgodnie z przepisami art. 11 d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [t.j. Dz. U. z 2024r., poz.311 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa"]. W takim wypadku w świetle art. 12 specustawy drogowej sporna część działki skarżącej (nr [...]) zajęta zgodnie z planem pod drogę, z mocy ustawy przejdzie na własność gminy. Zarzut skarżącej, że na spornym fragmencie jej działki nie ustanowiono służebności drogowej i że w związku z tym postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ustanowienia takiej służebności, jest zatem nieuzasadniony. Sporna część działki skarżącej nie może być wykorzystana na inny cel niż pod drogę KDD-G, a więc nie może być na niej ustanowiona służebność drogowa. Niewątpliwie konieczne będzie przejście własności spornej działki (jej niewielkiej części) na rzecz Gminy, co może nastąpić albo w drodze umowy ze skarżącą albo — w razie niewyrażenia przez skarżącą zgody - z mocy specustawy drogowej w trybie wywłaszczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy - brak zgody skarżącej nie stoi na przeszkodzie udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Kwestia ta rozstrzygnie się na etapie udzielania pozwolenia na budowę "inwestycji drogowej", objętej umową partycypacyjną z 22 maja 2025r.Kluczowym argumentem przemawiającym za uznaniem zawartej pomiędzy inwestorem a Gminą L., reprezentowaną przez ZDiTM w L. umowy partycypacyjnej za dopuszczalną formę zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej jest warunek przewidziany w § 11 umowy oraz pkt 5 decyzji organu I instancji, do której warunek ten został wprowadzony. Otóż zgodnie z umową, "odbiory końcowe inwestycji drogowej wraz ze zrealizowanymi odcinkami infrastruktury związanej z drogami i ich przekazanie na własność Gminie L., muszą odbyć się przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid.[...] (...), lecz nie później niż do dnia 31 grudnia 2026r." Jednocześnie w pkt 5 decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zastrzeżono, że "przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku, lecz nie później niż do dnia 31 grudnia 2028r. należy zrealizować inwestycję drogową zgodnie z umową nr [...] z dnia 22 maja 2025r. zawartą pomiędzy inwestorem a Gminą L., reprezentowaną przez Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w L.".Uzależnienie - zarówno w umowie, jak i w zaskarżonej decyzji - uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji od realizacji - w zakreślonym terminie - inwestycji drogowej objętej umową partycypacyjną, zapewnia w bardzo wysokim stopniu, graniczącym z pewnością, wykonanie tej umowy. Przewidziany mechanizm zapewniający realizację umowy partycypacyjnej pozwala na stwierdzenie, że zapewniono prawnie skuteczny, a więc realny, a nie tylko hipotetyczny dostęp do drogi publicznej dla spornej inwestycji.Podkreślić ponadto należy, że jest to rozwiązanie, które zostało w pełni zaakceptowane przez zarządcę drogi (oświadczenie z 30 maja 2025r., k.295), co gwarantuje spełnienie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego i zastępuje uzgodnienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p.W przedstawionych okolicznościach organy miały uzasadnione powody do uznania, że inwestor uzupełnił dokumentację projektową zgodnie z postanowieniami z 27 listopada 2024r. (k.101) i z 27 marca 2025r. oraz wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud. (k.251), a ponadto odniósł się do uwag skarżącej w tym zakresie (k.274, 291, 295, 296-304 oraz 310). (zob. w kwestii wykonania postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 pr. bud. - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. II SA/GI 1177/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 października 2020 r., II SA/Rz 888/20; wyrok NSA z 21 października 2021 r., II OSK 3517/19). W konsekwencji prawidłowe jest ich stanowisko, że w świetle art. 35 ust. 4 pr. bud. — nie zachodziły podstawy do odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.Zarzuty skargi — z podanych względów - okazały się nieuzasadnione.Brak służebności drogowej na części działki skarżącej nie mógł stanowić przeszkody wydania pozwolenia na budowę, ponieważ ta część działki jest działką drogową, przeznaczoną w planie miejscowym pod budowę drogi KDD-G, którą zamiast Gminy L. zrealizuje inwestor na podstawie umowy partycypacyjnej. Jednocześnie niewyrażenie zgody skarżącej na zajęcie spornej części działki pod drogę nie może – w świetle obowiązujących przepisów - stanowić przeszkody do realizacji "inwestycji drogowej". W konsekwencji nie było podstaw do zawieszenia postępowania i uzależnienia udzielenia pozwolenia na budowę od ustanowienia służebności drogowej. (zarzut naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.).Zawarcie umowy partycypacyjnej pod warunkiem, że inwestycja drogowa zostanie zrealizowana w ściśle określonym terminie i przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz zastrzeżenie tego warunku w pkt 5 zaskarżonej decyzji było wystarczające do uznania, że inwestor zapewnił realny dostęp do drogi publicznej, dlatego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. Ponadto należy dodać, że ochrona interesów, o których mowa w tym przepisie, nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 534/18), a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Kwestia uciążliwości związanych z realizacją inwestycji, na które wskazuje skarżąca, nie mieści się natomiast w pojęciu ochrony interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.W kwestii naruszenia art. 10 § 1 i 2 k.p.a. i 40 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że jakkolwiek organ I instancji dopuścił się uchybień w tym zakresie, to jednak nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy, co trafnie wyjaśnił organ odwoławczy. "Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy." (zob. wyrok NSA z 10 października 2025 r., III OSK 1663/25). Skarżąca takiego związku nie wykazała, natomiast z akt niewątpliwie wynika, że brała udział w postępowaniu, składając pisma procesowe i wnosząc środki zaskarżenia. Skarżąca nie wyjaśniła w szczególności, w jaki sposób jej prawa w postępowaniu zostały ograniczone w związku z tym, że decyzja organu I instancji została jej doręczona z pominięciem jej pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.). "Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji" (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2025 r., II SA/Wr 577/25). Istotne naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby pominięcie pełnomocnika wywołało ujemne skutki dla strony (np. gdyby niedopuszczalne okazało się wniesienie środka zaskarżenia - zob. wyrok WSA w Poznaniu z 25 listopada 2025 r., III SA/Po 459/25), a takich okoliczności skarżąca nie wykazała. Poza tym z akt wynika, że udzielone adw. K. R. G. pełnomocnictwo (k.190) dotyczyło reprezentowania Wspólnoty "w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L.", a zatem nie obejmowało postępowania odwoławczego. W postępowaniu przed organem I instancji pełnomocnik brała natomiast udział (k. 192, 226).Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi za pozbawione uzasadnionych podstaw i skargę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026r., poz.143).. miałoby miejsce wówczas, gdyby pominięcie pełnomocnika wywołało ujemne skutki dla strony (np. gdyby niedopuszczalne okazało się wniesienie środka zaskarżenia - zob. wyrok WSA w Poznaniu z 25 listopada 2025 r., III SA/Po 459/25), a takich okoliczności skarżąca nie wykazała. Poza tym z akt wynika, że udzielone adw. K. R. G. pełnomocnictwo (k.190) dotyczyło reprezentowania Wspólnoty "w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L.", a zatem nie obejmowało postępowania odwoławczego. W postępowaniu przed organem I instancji pełnomocnik brała natomiast udział (k. 192, 226).Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi za pozbawione uzasadnionych podstaw i skargę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026r., poz.143).