Postanowienie - II GW 105/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Drogi publiczne, Spór kompetencyjny/Spór o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 czerwca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa Zachodniopomorskiego w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwyWskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Drogi publiczne, Spór kompetencyjny/Spór o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 czerwca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa Zachodniopomorskiego w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwy
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Zalewski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
UZASADNIENIE
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), wnioskiem z 23 czerwca 2025 r., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Województwa Zachodniopomorskiego poprzez wskazanie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce nr [...] na działkę nr [...], obręb M., gmina K., w związku z w związku z planowaną działalnością gospodarczą handlowo-usługowo-magazynową.W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że 3 września 2024 r. R. D. zwrócił się do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację "nowego zjazdu z drogi krajowej nr 10 (nr działki drogowej [...]) w miejscowości M., gmina K. Wnioskodawca wskazał, że po wybudowaniu zjazdu sposób wykorzystywania nieruchomości ma ulec zmianie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie handlu i usług z biurem i halą magazynową z uwzględnieniem usług weterynaryjnych i magazynowych.GDDKiA zauważył, że wniosek dotyczył zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce numer [...], obręb M., która stanowiła dawny odcinek drogi krajowej nr 10, o długości około 900 m. Przedmiotowy odcinek drogi krajowej został - docelowo - zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S10. Obecnie użytkownicy drogi ekspresowej S10 nie mają potrzeby korzystania z przedmiotowego odcinka, nie leży on w ciągu tej drogi. Droga S10 nie jest bezpośrednio skomunikowana z tą drogą poprzez pas wyłączenia na węzeł, jak również droga na działce numer [...] nie stanowi łącznicy węzła (brak pasa wyłączenia). Przedmiotowy odcinek drogi nie należy również do obszaru węzła (w rozumieniu art. 4 pkt 9a ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm., dalej zwanej u.d.p.), jako że nie stanowi połączenia drogi ekspresowej z drogą wojewódzką ani żadną inną drogą.GDDKiA podkreślił, że w ramach inwestycji pn.: "S10 budowa II jezdni obwodnicy K., M. i Z. wraz z drogą wspomagającą odcinek N. – Z.", po wybudowaniu drugiej jezdni obwodnicy K., przebudowany został układ komunikacyjny w obrębie węzła "K.", do którego należała droga położona na działce nr [...].Z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanej łącznicy drogi ekspresowej (decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 15 lipca 2020 r. nr WIK.771.1.14.2019.JJ o oddaniu do użytkowania obwodnicy K., M., Z.) S10, tj. z dniem 28 listopada 2020 r., odcinek drogi krajowej o długości około 900 m, położony na działce nr [...], utracił wszelkie znaczenie dla użytkowników drogi ekspresowej, jak i samego zarządcy drogi krajowej, gdyż został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi S10.Stosownie do treści art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania tego nowo wybudowanego do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.Utrata kategorii drogi, w wyniku zastąpienia danego odcinka nowo wybudowanym następuje zatem z mocy samego prawa. Zaś zezwolenia na lokalizację zjazdu wydaje zgodnie z brzmieniem art. 20 pkt 8 u.d.p. - zarządca drogi, z której zjazd ma być wybudowany. Skoro przedmiotowa droga utraciła kategorię drogi krajowej wnioskodawca nie może być jej zarządcą, przez co nie jest właściwy do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu.Powyższe potwierdził Starosta Stargardzki, który na skutek wniosku GDDKiA, wydał decyzję z dnia 9 stycznia 2025 r. nr NN.II.6844.1.6.2023.KDl, umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, sprawowanego przez GDDKiA, w stosunku do nieruchomości drogowej stanowiącej własność Skarbu Państwa oznaczonej nr [...] o powierzchni 2,4490 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym M., gmina K.W związku z powyższym, wnioskodawca uznał, że Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego stał się z mocy prawa zarządcą przedmiotowej drogi i pismem z dnia 31 stycznia 2025 r. (OSZ-Z-3.4241.42.2024.5.uj) przekazał - w trybie art. 65 § 1 K.p.a. - wniosek wraz z aktami do Zachodniopomorskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich (ZZDW) w Koszalinie jako podmiotu wykonującego zadania zarządcy dróg wojewódzkich (na podstawie upoważnienia od Zarządu Województwa), uznając siebie za niewłaściwego w sprawie.W odpowiedzi ZZDW, zawiadomieniem z dnia 26 lutego 2025 r., przekazał sprawę w tym samym trybie - z powrotem do GDDKiA. Pismem z dnia 21 marca 2025 r., poinformował ZZDW o nieskuteczności ponownego przekazania sprawy, wskazując na obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana, a który uznaje się za niewłaściwy w sprawie, do wszczęcia sporu kompetencyjnego.W związku z tym, że zawiadomieniem z dnia 15 maja 2025 r. ZZDW ponownie przekazał GDDKiA sprawę - w trybie art. 65 § 1 K.p.a. - podnosząc, że w jego ocenie nie zachodzi między organami spor kompetencyjny, GDDKiA podjął decyzję o skierowaniu wniosku o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu.GDDKiA dodał, że w 2017 r. został zmieniony przebieg drogi wojewódzkiej nr 120 - w wyniku oddania do użytkowania pierwszej jezdni obwodnicy K. Pierwotnie droga wojewódzka nr 120 kończyła się w miejscowości K. (skrzyżowanie ulicy [...] i [...]). Obecnie zaś została przedłużona do M. (a precyzyjniej rzecz ujmując - do węzła M., gdzie łączy się z obecną drogą S10).Także informacje zawarte w serwisie internetowym ZZDW potwierdzają, że przebieg drogi wojewódzkiej nr 120 nie kończy się na skrzyżowaniu przy granicy gminy K, z granicą gminy M,, ale na samym węźle drogi ekspresowej S10.GDDKiA zaznaczył również że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.p – drogi leżące w ciągach autostrad i dróg ekspresowych mogą być zaliczane do dróg krajowych jedynie do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych. Zatem w razie uznania, że sporny odcinek drogi był drogą leżącą w ciągu drogi ekspresowej S10, to najpóźniej do chwili oddania do użytkowania drugiej jezdni drogi S10 (czyli całościowego wybudowania drogi ekspresowej) - sporny odcinek drogi mógłby być zaliczany do kategorii drogi krajowej. Po tej dacie nie było to już możliwe – zaś zmiana kategorii nastąpiła z mocy prawa, wobec bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 10 ust. 5 u.d.p. Przez co nie było wymagane podejmowanie żadnych dodatkowych aktów prawnych.Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, w odpowiedzi na wniosek GDDKiA stwierdził, że żądanie przedmiotowego wniosku jest bezpodstawne i jako takie powinno być oddalone, a Sąd powinien jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazać GDDKiA.Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego zaznaczył, że GDDKiA wybudowała nowy przebieg drogi krajowej nr 10, przebiegający od obecnego węzła "M," nowym przebiegiem. W ramach węzła część dotychczasowego przebiegu drogi krajowej nr 10 od strony S, wykorzystano jako łącznicę (niezbędną do funkcjonowania zjazdu z drogi krajowej nr 10 w istniejące drogi powiatowe oraz drogę gminną, stanowiącą dotychczasowy przebieg drogi krajowej nr 10 (zmiana przedstawiona na rys. 1 - 2). Dopiero w roku 2015 dotychczasowa droga gminna na odcinku od węzła w M, do K, została pozbawiona uchwałą nr XIII/88/15 z dnia 5 października 2015 r. Rady Gminy w Kobylance kategorii drogi gminnej i z mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz.870) została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej (zmiana przedstawiona na rys. 3). W 2017 r. nie miało miejsca przywoływane przez GDDKiA zdarzenie zmiany przebiegu drogi wojewódzkiej nr 120. W roku 2020 Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wybudowała nową łącznicę drogi od strony S. Nie zmienił się przebieg drogi krajowej nr 10, od roku 2007 przebiegającej tym samym przebiegiem. Nowa łącznica zastąpiła od strony Szczecina starą łącznicę od strony S, a nie drogę krajową nr 10 (zmiana przedstawiona na rys. 4).Analizując przebieg czynności podejmowanych przez GDDKiA w czasie, na tle obowiązujących każdocześnie przepisów ustawy o drogach publicznych, Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego stwierdził, że jeżeli GDDKiA miałaby pozbawić część przebiegu drogi krajowej nr 10 od strony S., powinna była uczynić to w 2007 r. na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Nie uczyniła tego jednak, wykorzystując dotychczasowy samodzielny odcinek drogi krajowej jako element niesamodzielny - łącznicę drogi w węźle. W roku 2020 natomiast, zastąpienie jednej łącznicy drugą nie zmieniło już ustalonego przebiegu drogi krajowej - ekspresowej nr S10. GDDKiA zmieniła natomiast lokalizację niezbędnego do jej funkcjonowania elementu niesamodzielnego, czyli łącznicy, co nie może powodować zmiany dotychczasowego przebiegu drogi ekspresowej nr S10. W tej sytuacji nie ma podstaw do zaliczenia tego elementu do kategorii drogi publicznej wojewódzkiej. Natomiast analogicznie, jak w przypadku innych elementów niesamodzielnych - łącznic, dróg wspomagających, miejsc obsługi podróżnych, nie stanowiących zatem osobnych dróg, jako całości funkcjonalno-użytkowych będących odrębnymi obiektami budowlanymi przeznaczonymi do ruchu pojazdów i pieszych oraz mających swój początek, przebieg i koniec, ich wydzielenie z dotychczasowej drogi krajowej mogłoby być możliwe poprzez stworzenie nowego obiektu budowlanego, będącego drogą wewnętrzną, przez dotychczasowego właściciela, a więc nadal GDDKiA. Twierdzenie GDDKiA, zamieszczone na stronie 2 jego wniosku "Z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanej łącznicy drogi ekspresowej S10, tj. z dniem 28.11.2020 r. odcinek drogi krajowe] o długości około 900 m, położony na działce [...], utracił wszelkie znaczenie dla użytkowników drogi ekspresowej, Jak i samego zarządcy drogi krajowej, gdyż został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi S10", jest niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Z chwilą bowiem oddania do użytkowania nowej łącznicy, zastąpiła ona dotychczasową łącznicę. Dalsze przywoływanie rzekomego zastąpienia starej łącznicy nowo wybudowanym odcinkiem drogi S10 (choć jak wskazano powyżej, jest to zastąpienie starej łącznicy węzła nową łącznicą węzła) jest zatem w opinii Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nieprawidłowe i nie mające podstaw, ponieważ GDDKiA nieprawidłowo zdefiniowała zdarzenie, zatem dalsze argumenty GDDKiA w tym temacie powinny zostać od razu odrzucone.Zmiana przebiegu drogi krajowej nr 10 na ekspresowy nastąpiła w 2007 r., czyli w czasie gdy treść art. 10 ust. 5 u.d.p. brzmiała "Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". W roku 2020 nie zaszła zmiana przebiegu drogi krajowej, a ten fakt powinien był zostać odnotowany w uzasadnieniu decyzji starosty. Powoływanie się przez GDDKiA na stanowisko starosty, w którym nie dopełniono obowiązku weryfikacji stanu prawnego i faktycznego, a skopiowano przygotowane przez wnioskodawcę niezgodne z nimi oświadczenie, powinno być odczytane jako stworzenie faktu z intencji wnioskodawcy, a nie z rzeczywistości.W przedmiotowej sprawie bez żadnych wątpliwości faktycznych i prawnych nie doszło do wybudowania odcinka drogi krajowej zastępującej dotychczasowy odcinek. W konsekwencji nie doszło do zmiany kategorii drogi oraz zmiany zarządcy drogi. Co więcej żaden fakt, dokument urzędowy lub jakikolwiek inny dowód nie znajdują potwierdzenia w zakresie zmiany kategorii drogi. Co więcej, sama GDDKiA nie wskazała żadnego argumentu merytorycznego na potwierdzenie swojej tezy.GDDKiA w piśmie z 28 października 2025 r. stwierdził, że z odpowiedzi na wniosek wyraźnie wynika, że Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego przyznaje, że część dotychczasowego przebiegu drogi krajowej nr 10 od strony S. (na spornej działce - przyp. wł.) wykorzystano jako łącznicę. Tak więc kiedy w 2020 r. wybudowana została nowa łącznica to zastąpiła starą łącznicę zastąpiła "starą łącznicę" od strony S. (stanowiącą drogę położoną na działce nr [...]). Biorąc zaś pod uwagę, że łącznica stanowi element drogi krajowej oraz fakt, że wraz z łącznicą została wybudowana również druga jezdnia drogi krajowej - to należy dojść do przekonania, że w 2020 r. mieliśmy niewątpliwie do czynienia z zastąpieniem jednego elementu drogi krajowej (drogi pełniącej funkcję łącznicy) nowym elementem (nową - czwartą - łącznicą węzła M. niezbędną do funkcjonowania tego węzła). Łącznicę - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) (obowiązującym w dacie oddania dodatkowej jezdni drogi S10 wraz z dodatkową łącznicą do użytkowania), ale też rozporządzeniem z dnia 24 czerwca 2022 r. Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518 z późn. zm.). - należy zakwalifikować jako element drogi, przez pryzmat definicji obszaru węzła - jako odcinka krzyżujących lub łączących się dróg wraz z łącznicami i jezdniami zbierająco-rozprowadzającymi, ograniczonego początkiem pasa wyłączania i końcem pasa włączania lub skrzyżowaniami stanowiącymi elementy tych węzłów. Łącznica nie posiada samodzielnej definicji w aktach powszechnie obowiązujących, ale z pewnością stanowi według nich element węzła (którym zgodnie z wcześniejszą definicją było: wielopoziomowe skrzyżowanie dróg publicznych). Definicję łącznicy zawiera natomiast pkt 2. Zarządzenia nr 79 GDDKiA z dnia 9 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad opisu węzłów drogowych i kilometrowania łącznic. Zgodnie z nią - "łącznicą jest jezdnia pomocnicza, łącząca dwie drogi w ramach węzła drogowego. Z reguły łączy wyjazd z wjazdem, krzyżujących się w różnych poziomach, jezdni głównych".Wnioskodawca dodał, że niewątpliwie w 2020 r. droga położona na działce nr [...] straciła wszelkie znaczenie dla drogi krajowej numer 10. Straciła znaczenie, którego jednocześnie nigdy nie miała dla nowopowstałej drogi krajowej S10. Droga krajowa klasy S powstała bowiem - pomimo pierwotnie odmiennych planów – dopiero w 2020 r., z chwilą oddania do użytkowania drugiej jezdni oraz likwidacji niedopuszczalnego wyjazdu z drogi klasy S na drogę położoną na działce [...], właśnie w związku z wybudowaniem ostatniej łącznicy węzła M.Wnioskodawca nie zgodził się z twierdzeniem uczestnika, jakoby GDDKiA mogła "pozbawiać przebiegu drogi krajowej w jakiejkolwiek części" i to w wybranym przez siebie momencie. Pozbawieniu podlega - zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 u.d.p. kategoria drogi, a nie jej przebieg. Do "pozbawienia kategorii" nie była natomiast uprawniona GDDKiA. Zmiana taka następowała z mocy samego prawa - z chwilą, w której jeden odcinek drogi został zastąpiony nowo wybudowanym (a precyzyjniej ujmując - z chwilą oddania do użytkowania tego nowego odcinka). Natomiast droga położona na działce [...], z uwagi na to, że stanowiła element drogi krajowej numer 10 (pełniąc funkcję łącznicy) - nie mogła przejść w 2007 r. z mocy prawa na gminę. Gmina nie mogła bowiem mieć w swoich zasobach elementów (jezdni należącej do) drogi innej kategorii niż gminna. Założenie prezentowane przez uczestnika sporu doprowadziłoby do sytuacji, w której gmina musiałaby utrzymywać drogę pełniącą funkcję łącznicy dla drogi krajowej numer 10.GDDKiA zaprzeczył jakoby droga położona na działce nr [...] stanowiła kiedykolwiek łącznicę drogi ekspresowej S10. Droga ekspresowa powstała dopiero w 2020 r., zaś sporna droga pełniła jedynie funkcję łącznicy do czasu wybudowania docelowej łącznicy. Nie zgodził się także z twierdzeniem uczestnika postępowania, jakoby "zmiana przebiegu drogi krajowej" stanowiła w przedmiotowej sprawie warunek sine qua non do uznania, że doszło z mocy samego prawa do zmiany kategorii drogi krajowej na wojewódzką (czy też gminną - jakby oczekiwał tego uczestnik sporu). Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. uzależnia zmianę kategorii wyłącznie drogi od: zastąpienia odcinka drogi krajowej, - nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Ustawodawca nie odnosi się zatem do sposobu i ewentualnej zmiany przebiegu drogi.Ustawodawca nie posłużył się także zwrotem "zastąpienie całego odcinka drogi" ani też nie definiuje pojęcia "odcinek drogi". Stan ten nie pozwala na wykluczenie (jak próbuje to kreować uczestnik), że wybudowanie nowego fragmentu odcinka drogi krajowej, który zastępuje dotychczasowy - nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 10 ust. 5 u.d.p. Redakcja tego przepisu pozwala na elastyczne podejście do kwestii zastępowalności - gdyż budowa drogi zależy od wielu czynników i takie zastępowanie może następować etapami, w rożnym czasie, może też dotyczyć wzajemnego zastępowania się przez odcinki o rożnej długości (np. gdy nowo wybudowany odcinek jest krótszy niż ten, który zastąpił). Co również bywało przedmiotem sporów między zarządcami dróg co do skuteczności, jak i zakresu takiego zastąpienia.W rzeczywistości przebieg drogi krajowej numer 10, biorąc pod uwagę treść rozporządzeń Ministra Infrastruktury, jest taki sam i na spornym odcinku przebiegał i przebiega według lokalizacji: granica m. S. -> gm. K. -> gm. S. -> gm. K. -> gm. S. -> m. S. Natomiast nie powinno być kwestią sporną, że w wyniku procesu budowalnego zmianie uległ przebieg drogi w rozumieniu zmiany przebiegu śladu drogi. Przebieg w takim rozumieniu ulegał zmianie adekwatnie do postępów procesu budowlanego. Przebieg drogi wojewódzkiej numer 120 uległ zmianie w okresie od 2015 do 2017 roku - wbrew przeciwnemu stanowisku uczestnika sporu. Podjęcie w 2015 r. uchwały przez Radę Gminy Kobylanka w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej drogi znajdującej się na działkach [...] (obr. M.), [...], [...] (obr. K.), [...], [...] (obr. M.) oraz 56 (obr. Z.) było niewystarczające do uzyskania przez nią statusu drogi wojewódzkiej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej. Dlatego w przedmiotowej sprawie musiała zostać podjęta uchwała przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, której uczestnik nie załączył.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. dalej zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której co najmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), bądź też kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość czy też spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09 - wszystkie dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość bądź sporów kompetencyjnych między organami wymienionymi w art. 4 P.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy - gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu - wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub - co trzeba podkreślić - w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.W niniejszej sprawie, źródłem zaistniałego w niej negatywnego sporu kompetencyjnego było uznanie zarówno przez dwa organy: GDDKiA oraz Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, że nie są one właściwe do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce nr [...] na działkę nr [...], obręb M., gmina K., w związku z planowaną budową w związku z planowaną działalnością gospodarczą – działalnością handlowo-usługowo-magazynową. Oba organy pozostające w kompetencyjnym sporze uznały się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku, gdyż w ich ocenie droga zlokalizowana na działce nr [...], obejmująca odcinek ok. 900 metrów, nie pozostaje w ich zarządzie. Stwierdzenia tego rodzaju wywiodły z odmiennej oceny skutków przebudowy drogi krajowej nr 10, a ściślej zastąpienie jej odcinka, nowo wybudowanym odcinkiem drogi S 10, jak również składających się na to okoliczności faktycznych.Opisane wyżej skutki przebudowy drogi określa art. 10 ust. 5 u.d.p., który w aktualnym brzmieniu stanowi, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Strony niniejszego sporu kompetencyjnego nie prezentują rozbieżnych stanowisk wokół wykładni tego przepisu, co do której są zgodne. W sposób odmienny natomiast podchodzą do zagadnienia zastąpienia odcinka drogi krajowej nr 10, na wskazanym wyżej odcinku, nowo wybudowanym odcinkiem drogi dlatego też rozstrzygnięcie tego sporu kompetencyjnego sprowadza do przesądzenia tejże właśnie kwestii.Mając na względzie dwa przeciwstawne stanowiska GDDKiA oraz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego, w sporze kompetencyjnym pomiędzy nimi rację należy przyznać GDDiKA. Zasadnie bowiem podnosi on, że do zastąpienia drogi krajowej nr 10, na wskazanym przez niego odcinku, nowo wybudowanym odcinkiem drogi S10 doszło w ostatecznie w 2020 r., kiedy to obowiązywał art. 10 ust. 5 u.d.p. w przytoczonym wyżej brzmieniu. Wtedy to bowiem, po uprzednim wybudowaniu drugiej jezdni drogi S10, doszło do oddania do użytkowania nowo wybudowanej łącznicy drogi ekspresowej, której to rolę do tego czasu pełnił sporny odcinek dawnej drogi krajowej nr 10.Rację ma również GDDKiA twierdząc, że łącznicę należy traktować jako element węzła, który z kolei stanowi element drogi, za czym przemawia jej charakter, wyrażający się w pełnionej funkcji drogi pomocniczej, w ramach tegoż węzła.Reasumując, w świetle przedstawionych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego okoliczności, jak również ich ceny oraz argumentów strony przeciwnej, stwierdzić należy, że to w 2020 r. doszło do zastąpienia odcinka drogi krajowej nr 10 nowo wybudowanym odcinkiem drogi S 10, co skutkowało, zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p., pozbawieniem spornego odcinka drogi krajowej nr 10, dotychczasowej kategorii i zaliczenie go do dróg wojewódzkich. To zaś powoduje, że rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z tego odcinka drogi właściwy jest Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego.Na marginesie niniejszych rozważań dodać też należy, na co słusznie zwrócił uwagę GDDKiA, że przywołany wyżej przepis art. 10 ust. 5 u.d.p., zmianę kategorii drogi wiąże z zastąpieniem jednego odcinka drogi innym, a nie ze zmianą przebiegu drogi, do czego w istocie odwołuje się Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego. Przeciwne stanowisko organu wykonawczego województwa zachodniopomorskiego nie znajduje prawnego uzasadnienia.W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.. orzekł, jak w sentencji postanowienia.