Wyrok - III SA/Kr 1508/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 24 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Karcz (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant Sekretarz Sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr SKO.NP/4115/51/2025 w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób NiepeUchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Karcz (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant Sekretarz Sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr SKO.NP/4115/51/2025 w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepe
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Grzegorz Karcz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: Organ II instancji, Organ odwoławczy, SKO, Kolegium) decyzją z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr SKO.NP/4115/51/2025 po rozpatrzeniu odwołania J. F. (dalej: Skarżący) utrzymało w mocy wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzję z dnia 22 maja 2025 r. nr DR.6100.425.2025 o odmowie dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.Jak wynika z akt Skarżący wystąpił w styczniu 2025 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie (dalej: MOPS) z wnioskiem o dofinansowanie ze środków PFRON uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych załączając stosowny wniosek od lekarza i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności a MOPS pismem z 17 stycznia 2025 r. poinformował Skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony do końca maja 2025 r., po otrzymaniu przez Gminę Miejską Kraków zaliczki na realizację zadań z PFRON.Następnie pismem z 22 maja 2025 r. MOPS poinformował Skarżącego, że jego wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie z uwagi na rozdysponowanie wszystkim środków wskazując jednocześnie Skarżącemu kwotę jaka została przyjęta na realizację tego zadania, ustaloną hierarchię przyznawania tego dofinansowania oraz liczbę osób którym udzielono tego wsparcia.W dniu 13 czerwca 2025 r. do MOPS wpłynęło pismo Skarżącego zatytułowane "Odwołanie od decyzji w sprawie turnusu rehabilitacyjnego", które MOPS wraz z aktami sprawy Skarżącego przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie a Kolegium w dniu 29 sierpnia 2025 r. wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.W podstawie prawnej decyzji powołało przepisy art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (DZ.U.2025.913) dalej "ustawa o rehabilitacji", §4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U.2007.230.1694) oraz art. 7, 77, i 138 §1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572)Uzasadniając tę decyzję Kolegium wskazało, że podstawą do przyznawania świadczeń o które ubiega się Skarżący jest art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej natomiast tryb i zasady dofinansowania określa rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.11.2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnychW ocenie Kolegium analiza przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że w przypadku a jakim mowa w §5 ust. 14 rozporządzenia mamy do czynienia z decyzją administracyjną, choć literalnie przepis mówi "o powiadomieniu o sposobie rozpatrzenia wniosku", gdyż jest to skierowany do strony jednostronny, władczy akt organu.. Zdaniem Kolegium w podobnym duchu wypowiedziały się sądy administracyjne (I SA/Wa 232/13, IV SA/Gl 232/12). Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że takie stanowisko jeśli chodzi o działanie organu przy wnioskowanej przez Skarżącego pomocy znajduje odzwierciedlenie w przeważającym orzecznictwie (III SA/Kr 1054/10, III SA/Kr 1166/10, I OSK 1090/09, II SA/Kr 1370/13, II SA/Bd 643/13, uchwała NSA II GPS 1/12., II GSK 941/12) choć spotykane są też stanowiska przeciwne ( III SA/Lu 616/14)Zdaniem Kolegium decyzja MOPS choć nie zawiera stosownych pouczeń to jednak co do istoty wskazuje jakimi kryteriami kierował się MOPS odmawiając świadczenia . W ocenie SKO fakt że o takie dofinansowanie może ubiegać się osoba niepełnosprawna niczego nie przesądza, bo organ decydując działa w ramach uznania administracyjnego posiadając znaczną swobodę choć musi zważać na kryteria.Zdaniem SKO w sprawie niniejszej MOPS odmawiając Skarżącemu dofinansowania wyjaśnił kryteria jakimi kierował się przy przyznawaniu dofinansowania i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W szczególności podał, że dofinansowanie przyznano głównie dzieciom i młodzieży oraz osobom, które nie korzystały do tej pory z takiego wsparcia oraz nielicznym osobom ze znacznym stopniem niepełnosprawności.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił: brak wyjaśnienia przyczyn wydania przez MOPS decyzji z opóźnieniem, brak informacji jakie zasady przyjęte przez MOPS zostały w rzeczywistości zrealizowane w 2025 r, nie uwzględnienie stanu zdrowia skarżącego sygnalizowanego na krótko przed załatwieniem sprawy prze MOPS i koniecznością pobytu w szpitalu, przewlekłość postępowanie przed SKO oraz brak zbadania przez SKO rozdysponowania środków w sytuacji gdy 130 tys. zł nie zostało wykorzystanych na realizację zadania.W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 §1 p.p.s.a.). Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 §2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że Kolegium zasadnie uznało, że w przypadku o którym mowa w § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, mamy do czynienia z decyzją administracyjną, rozstrzygającą wniosek o dofinansowanie zadań ze środków Funduszu, pomimo użytego w tym przepisie zwrotu "powiadamia w formie pisemnej". Pismo informujące skierowane do strony przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa Kierownika Działu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej zakwalifikował, jako akt władczy i jednostronny organu, rozstrzygający o publicznym uprawnieniu jednostki, spełniało przesłanki konieczne do uznania tegoż pisma za decyzję administracyjną. Kolegium prawidłowo przyjęło, iż mimo zastosowania w obowiązujących przepisach formuły "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku" mamy do czynienia w tym przypadku z aktem administracyjnym rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administrującego, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Ściślej rzecz ujmując, jest to szczególna postać aktu administracyjnego, adresowanego do zewnętrznego podmiotu, który przybiera formę decyzji administracyjnej (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012., II GPS 1/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).Odnosząc się natomiast do przepisów mających zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazać w pierwszej kolejności należy art. 7 ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowiący, że rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy (art. 8 ust 1 ustawy o rehabilitacji). Natomiast rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym (art. 9 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w warsztatach terapii zajęciowej oraz turnusach rehabilitacyjnych (art. 10 ustawy o rehabilitacji). Przepis art. 10e ust. 1-3 ustawy o rehabilitacji określa warunki przyznawania świadczeń ze środków Funduszu na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym stanowiąc, iż osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie, jeżeli przeciętny miesięczny dochód, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, podzielony przez liczbę osób we wspólnym gospodarstwie domowym, obliczony za kwartał poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, nie przekracza kwoty:1) 50% przeciętnego wynagrodzenia na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym;2) 65% przeciętnego wynagrodzenia w przypadku osoby samotnej (art. 10e ust. 1).Wnioski osób niepełnosprawnych o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie są składane w powiatowych centrach pomocy rodzinie (art. 10f ust 3 ustawy o rehabilitacji).Jednocześnie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10d ust. 8 pkt. 2 minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia warunków, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu.W świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie, pod warunkiem, że:1) została skierowana na turnus rehabilitacyjny na wniosek lekarza, pod którego opieką się znajduje;2) w roku, w którym ubiega się o dofinansowanie, nie uzyskała na ten cel dofinansowania ze środków Funduszu;3) weźmie udział w turnusie, który odbędzie się w ośrodku wpisanym do rejestru ośrodków, prowadzonego przez wojewodę, albo poza takim ośrodkiem, w przypadku gdy turnus jest organizowany w formie niestacjonarnej;4)wybierze organizatora turnusu, który posiada wpis do rejestru organizatorów turnusów;5) będzie uczestniczyła w zajęciach przewidzianych w programie turnusu, który wybrała;6) nie będzie pełniła funkcji członka kadry na turnusie ani nie będzie opiekunem innego uczestnika tego turnusu;7) złoży oświadczenie o wysokości dochodu obliczonego zgodnie z art. 10e ust. 1 ustawy wraz z informacją o liczbie osób we wspólnym gospodarstwie domowym;8) w przypadku turnusu, którego program przewiduje także zabiegi fizjoterapeutyczne, przedstawi podczas pierwszego badania lekarskiego na turnusie zaświadczenie lekarskie o aktualnym stanie zdrowia, w szczególności o chorobie zasadniczej, uczuleniach i przyjmowanych lekach.Zgodnie zaś z § 5 ust. 5 ww. rozporządzenia do wniosku o dofinansowanie dołącza się:1) kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub kopię orzeczenia, lub kopię wypisu z treści orzeczenia traktowanego na równi z tym orzeczeniem albo kopię orzeczenia o niepełnosprawności;2) wniosek lekarza, pod którego opieką znajduje się osoba niepełnosprawna, o skierowanie na turnus rehabilitacyjny.Na mocy § 5 ust. 10 tego rozporządzenia w rozpatrywaniu wniosku bierze udział pracownik socjalny lub specjalista do spraw społecznych, oceniający sytuację społeczną osoby niepełnosprawnej i jej potrzeby w zakresie rozwijania umiejętności społecznych. Z kolei § 5 ust. 11 rozporządzenia stanowi, że przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. W myśl § 5 ust. 12 rozporządzenia pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Z kolei § 6 ust. 3 rozporządzenia określa, że w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata.Wskazując na powyższe uregulowania dostrzec jednak należy, że organy obu instancji wskazanych wyżej kryteriów zawartych w ustawie o rehabilitacji i przepisach rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych nie stosowały wobec skarżącego, ponieważ oparły się o hierarchię, która została określona w Zarządzeniu nr 1/2023 Dyrektora MOPS w Krakowie z dnia 3 stycznia 2023 r. wraz ze zmianami wynikającymi z Zarządzenia nr 218/2023 Dyrektora MOPS w Krakowie z dnia 28 grudnia 2023 r. oraz Zarządzenia nr 160/2024 Dyrektora MOPS w Krakowie z dnia 31 grudnia 2024 r.Problem w tym, że takie działanie organów należy uznać za naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi mianowicie o to, że z §4 ust. 1 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Niezależnie zatem od wieku każda osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków PFRON, przy czym jak wskazuje § 5 ust. 12 rozporządzenia, pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Prawodawca zatem we wskazanych powyżej przepisach określił krąg osób uprawnionych do dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. To po pierwsze. A po drugie zgodzić należy się z poglądem, że przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie organ musi zachować pierwszeństwo osób niepełnosprawnych, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne oraz osób niepełnosprawnych w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczących się i niepracujących bez względu na stopień niepełnosprawności. Przy czym z unormowania tego wynika, że pierwszeństwo w tym zakresie zostało przez prawodawcę uznane za jednakowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. I SA/Gd 1219/17). Powyższe oznacza, że organom nie zostało przyznane uprawnienie ani do samodzielnego modyfikowania kręgu uprawnionych podmiotów ani do samodzielnego modyfikowania pierwszeństwa poprzez wprowadzenie dodatkowej hierarchii przyznawania dofinansowania do turnusów rehabilitacyjnych. Uregulowanie i przyjęcie przy wydaniu decyzji tych kwestii w sposób odmienny niż to uczynił prawodawca stanowi naruszenie prawa. Tymczasem organy obowiązane są działać tylko na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.).Inaczej mówiąc modyfikacja tych uprawnień w formie zarządzenia Dyrektora MOPS jest niedopuszczalna, bo oznacza że MOPS wbrew obowiązującym regulacjom prawnym tworzy w istocie dowolne kryteria, z użyciem których rozpoznaje wnioski, co w przypadku Skarżącego ma znaczenie uwzględniając jego wiek (84 lata) i stan zdrowia (zaliczenie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności). Takie postępowanie organów nie zasługuje na aprobatę, bo jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), jak również zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) a ponieważ organ odwoławczy nie usunął tych naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, więc decyzja organu II instancji jest decyzją wadliwą. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 1986 r. (II SA 1829/85, ONSA 1986, Nr 2, poz. 43) stwierdzając: "Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu wydaje decyzję również naruszającą prawo".Z przytoczonych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił więc zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą organów będzie dokonanie oceny wniosku skarżącego w kontekście ustawowych regulacji wynikających z ustawy o rehabilitacji oraz wskazywanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego w sprawie turnusów rehabilitacyjnych.. uchylił więc zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą organów będzie dokonanie oceny wniosku skarżącego w kontekście ustawowych regulacji wynikających z ustawy o rehabilitacji oraz wskazywanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego w sprawie turnusów rehabilitacyjnych.