Wyrok - II OSK 2255/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/23 w sprawie ze skarg T. sp.k. z siedzibą w W., P. N. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru BudowlaneOddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/23 w sprawie ze skarg T. sp.k. z siedzibą w W., P. N. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlane
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
art. 156
kpa
art. 7
kpa
art. 158
kpa
art. 77
kpa
art. 145
ppsa
art. 133
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2024 r., VII SA/Wa 2058/23, oddalił skargi T. sp.k. z siedzibą w W. (dalej T.) oraz P. N. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 15 czerwca 2023 r. w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2023.775; dalej k.p.a.):- utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 17 lutego 2023 r. w części w jakiej Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 lutego 2019 r. w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oznaczonego w projekcie budowlanym symbolem D’;- uchylił ww. decyzję Wojewody w pozostałej części i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 lutego 2019 r. w tej części.Skargi do WSA na decyzję GINB wnieśli T. oraz P. N. i M. N.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi.Sąd wskazał, że sporne okna przeciwpożarowe znajdujące się w ścianie zewnętrznej budynku pełnią taką samą funkcję jak okna wymienione w § 57 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2022.1225; dalej r.w.t.), umożliwiając dostęp światła do wnętrza budynku, jak również zapewniając widok na zewnątrz budynku. Przepisy warunków technicznych dotyczące bezpieczeństwa pożarowego w tym zakresie nic nie zmieniają, albowiem, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2015 r., II OSK 749/14, otwory okienne pozostają nimi również wtedy, gdy mieszczą się w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego i są wypełnione szybą o odpowiedniej odporności ogniowej. Pomiędzy tego rodzaju rozwiązaniem technicznym a użyciem luksferów lub szklanej cegły nie da się wyznaczyć równoważności, ponieważ tylko ściana wykonana ze wskazanych materiałów służących do wypełniania konstrukcji ściennych lub stropowych może być traktowana jako ściana pełna, tj. nieposiadająca otworów. Wypełnienie otworu przeszkleniem pełniącym funkcję okna nie prowadzi do zaprojektowania ściany pełnej. Sąd w całości podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 5 października 2021 r., II OSK 201/21, zgodnie z którym norma § 232 ust. 6 r.w.t. nie może być interpretowana w oderwaniu od pozostałych przepisów, w tym § 12 ust. 1 tego aktu. Zaprojektowanie okna w budynku, w przypadku gdy jego ściana usytuowana jest w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., w sposób rażący narusza ten przepis. Wykładnia art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202; dalej p.b) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. nie mogła więc, jak prawidłowo uznał GINB, stwarzać poważnych trudności interpretacyjnych co do treści wyrażonego w tym unormowaniu nakazu, uprawniając organy do zakwalifikowania powyższej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.Sąd uznał, że przedstawione oświadczenia współwłaścicieli działki nr [...] wskazujące na akceptację kwestionowanych przez organy rozwiązań projektowych dotyczących budynku D’ nie mogą wpłynąć na kierunek rozstrzygnięcia w tej sprawie, bowiem organy zobowiązane były stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), mając na względzie także słuszny interes ewentualnych następców prawnych właścicieli działki nr [...]. Przy ocenie skutków wywołanych obowiązywaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. GINB trafnie zatem odwołał się do zasady wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Istotą i celem postępowania organów administracji musi być dążenie do zapewnienia zgodności projektowanej inwestycji w prawem, w tym w szczególności z regulacjami gwarantującymi poszanowanie uzasadnionych praw i interesów osób trzecich. Przyjąć zatem należy, że tego rodzaju wada projektu budowlanego, którą stwierdziły organy w tej sprawie, może być postrzegana jako wada o charakterze kwalifikowanym. Jest bowiem oczywistym naruszeniem normy bezwzględnie obowiązującej i wywołuje skutki nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w "części" i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:I. naruszenie prawa materialnego, tj.:1. art. 5 ust. 1 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 r.w.t. poprzez uznanie, iż budynek będący przedmiotem postępowania nie został jako całość zaprojektowany i wybudowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej;2. art. 5 ust. 1 pkt 1b) p.b. w zw. z § 12 ust. 1 r.w.t. poprzez brak należytego odniesienia się do kwestii spełnienia przez budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania wymogów związanych z bezpieczeństwem pożarowym;3. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 12 ust. 1 r.w.t. poprzez błędne przyjęcie, iż kluczowe jest w odległościach wynikających z § 12 ust. 1 r.w.t. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, a zwłaszcza intymności i możliwości penetracji wzrokowej i niczym nieograniczonego wglądu na teren sąsiedniej nieruchomości;II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik postępowania, tj.:1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.;2. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, podczas gdy całokształt sprawy w tym materiał dowodowy jak i uzasadnienie decyzji nie wskazuje na istnienie takiego naruszenia, a przeciwnie - wyprowadza jego wystąpienie z daleko idącej i budzącej wątpliwości wykładni przepisów techniczno-budowlanych;3. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, z przyczyn określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;4. art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na dowolnej a nie swobodnej ocenie dowodów, poprzez błędne uznanie, iż dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia znajdujące się w aktach stanowisko właścicieli działki nr [...] dotyczące ściany budynku D’ zlokalizowanej przy granicy ich działki;5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ administracji nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym dokumentów przedłożonych przez skarżącą.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Wbrew wywodom skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 r.w.t. przez uznanie, iż budynek będący przedmiotem postępowania nie został jako całość zaprojektowany i wybudowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, nie jest zasadny. GINB oraz WSA słusznie uznały, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 27 lutego 2019 r. rażąco naruszała prawo w zakresie, w jakim pozwalała na umieszczenie okien w ścianie zewnętrznej budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. Stosownie bowiem do § 12 ust. 1 r.w.t. budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Skoro zatem ww. decyzja dopuszczała umieszczenie okien w ścianie zewnętrznej budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, to w sposób oczywisty naruszała powyższy przepis techniczno-budowlany. Stwierdzenie w tych okolicznościach, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania nie został jako całość zaprojektowany i wybudowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, było więc uzasadnione.Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. w zw. z § 12 ust. 1 r.w.t. przez brak należytego odniesienia się do kwestii spełnienia przez przedmiotowy budynek wymogów związanych z bezpieczeństwem pożarowym. Jak już wyżej stwierdzono, GINB oraz WSA słusznie uznały, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 27 lutego 2019 r. rażąco naruszała prawo w zakresie, w jakim pozwalała na umieszczenie okien w ścianie zewnętrznej budynku w odległości mniejszej niż 4 m. Kwestia spełniania przez ten budynek wymogów związanych z bezpieczeństwem pożarowym nie miała wpływu na powyższe ustalenie, a zatem nie miała wpływu na wynik sprawy.Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 12 ust. 1 r.w.t. Stwierdzenie bowiem przez WSA i GINB, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma konieczność poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia intymności, jest w pełni prawidłowe. Trafnie w motywach zaskarżonego wyroku podkreślono, że zachowanie możliwości penetracji wzrokowej i niczym nieograniczonego wglądu na teren sąsiedniej nieruchomości niweczyłoby ten cel, co sprawia, że rozważana okoliczność ma istotne znaczenie przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych naruszenia § 12 ust. 1 r.w.t. Rozważania w tym zakresie zawarte w zaskarżonym wyroku są w pełni prawidłowe. Zauważyć przy tym wypada, że gdyby przyjąć, iż usytuowanie okien w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią nie ma tak istotnego znaczenia, a istotne są np. tylko kwestie bezpieczeństwa pożarowego, to w § 12 ust. 1 r.w.t. w istocie zbędny byłby pkt 1, gdyż wystarczyłoby unormowanie zawarte w pkt 2 tego paragrafu.Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są też zarzuty naruszenia przepisów postępowania.Co do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. stwierdzić należy, że art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. to tzw. przepisy wynikowe, mówiące o tym, jaki jest wynik sprawy w konkretnych jej okolicznościach, które to unormowania można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Przepis art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zawiera wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi – dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz – jak już wyżej zaznaczono – "wynikowymi" – mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, LEX nr 2580083; z 26 września 2018 r., II OSK 104/18, LEX nr 2574197; z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. W takiej więc sytuacji oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. – przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. – przez jego błędne zastosowanie. Ewentualna zasadność tego zarzutu uzależniona jest zatem od zasadności zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub postępowania.W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to stwierdzić trzeba, że wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie przyjęcie, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, było w pełni uzasadnione i nie wynikało "z daleko idącej i budzącej wątpliwości wykładni przepisów techniczno-budowlanych", lecz przeciwnie – wynikało z jednoznacznego brzmienia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Zarzut ten nie jest więc zasadny.Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., ponieważ – jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji, akceptując stanowisko GINB w tym zakresie – wybudowanie obiektu budowlanego nie może być uznane za nieodwracalny skutek prawny. Jest to bowiem skutek faktyczny, a nie prawny.Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., to ocena Sądu I instancji, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia stanowisko właścicieli działki nr [...] dotyczące ściany budynku D’ zlokalizowanej przy granicy ich działki, nie była dowolna, lecz wynikała z umotywowanych rozważań Sądu. Zauważyć przy tym trzeba, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Powyższy zarzut jest więc całkowicie chybiony.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ administracji podjął kroki wystarczające do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a przedłożone przez stronę skarżącą dokumenty nie miały wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie podważały decydującego dla rozstrzygnięcia stwierdzenia, iż w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa z uwagi na jednoznaczne brzmienie § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t.W konsekwencji powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., bowiem w realiach niniejszej sprawy oddalenie skargi w całości było uzasadnione, przy czym w sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.