Wyrok - II OSK 2363/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 166/24 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w BiałymsOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 166/24 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białyms
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 166/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J.W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 5 lutego 2024 r., nr 409.4/B-5/7/24 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 19 grudnia 2023 r., nr IPG.6730.159.2023 i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Uchylona przez Sąd pierwszej instancji decyzja Wójta dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "do trzech" budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], w miejscowości P., obręb [...], gmina D.. Kolegium z kolei orzekło reformatoryjnie, w ten sposób, że postanowiło: decyzję organu pierwszej instancji uchylić w części dotyczącej określenia inwestycji polegającej na budowie do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i w to miejsce ustalić warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zarzucając naruszenie:1. art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej "zm.u.p.z.p."), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie obowiązywał art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w brzmieniu dotychczasowym (sprzed wejścia w życie zm.u.p.z.p.) wskazujący na możliwość ustalenia frontu terenu jedynie od dróg publicznych i wewnętrznych. Zdaniem Kolegium Sąd pierwszej instancji na podstawie nieobowiązującej normy prawnej przyjął, że jest możliwe to również od granicy działki obciążonej służebnością drogową;2. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. art. 59 ust. 1 zm.u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie obowiązywał art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, wskazujący na możliwość ustalenia linii zabudowy jedynie od dróg publicznych lub wewnętrznych;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nastąpiło naruszenie powyższych przepisów, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji błędnie zakwestionował ustalenia organów w oparciu o niewłaściwie zastosowany art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w zakresie frontu terenu, obszaru analizowanego oraz linii zabudowy.Wskazując na powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, względnie oddalenie skargi.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.Istota sporu w niniejszej sprawie, rzutująca na ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, koncentruje się wokół prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a w szczególności sposobu zdefiniowania i ustalenia "frontu terenu" w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w kontekście przepisów przejściowych wprowadzonych nowelizacją ustawy w 2023 r. Kolegium kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, zarzucając mu zastosowanie niewłaściwego brzmienia przepisów prawa materialnego, co w ocenie skarżącego kasacyjnie organu doprowadziło do błędnego podważenia ustaleń faktycznych organów administracji w zakresie linii zabudowy oraz granic obszaru analizowanego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pomimo trafnego spostrzeżenia co do błędu Sądu pierwszej instancji w zakresie przywołania treści przepisu, zarzuty te nie podważają skutecznie prawidłowości samego rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję. Odnosząc się łącznie do zarzutów naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 1 zm.u.p.z.p., należy przyznać rację Kolegium jedynie w aspekcie dotyczącym adekwatnego dla sprawy stanu prawnego. W niniejszej sprawie, z uwagi na datę wszczęcia postępowania, zastosowanie miał art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (sprzed 24 września 2023 r.). Rację ma zatem organ drugiej instancji, wskazując, że Sąd pierwszej instancji na stronie 13 uzasadnienia wyroku wadliwie przytoczył treść tego przepisu w brzmieniu nadanym nowelizacją, które dopuszcza ustalenie frontu terenu od granicy działki obciążonej służebnością drogową, podczas gdy przepis w brzmieniu właściwym dla tej sprawy odnosił pojęcie frontu terenu do granicy przylegającej do drogi publicznej lub wewnętrznej.Powyższe uchybienie Sądu pierwszej instancji nie przekłada się jednak na zasadność zarzutów kasacyjnych, gdyż wywód skargi kasacyjnej opiera się na błędnym założeniu co do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji na nieporozumieniu. Dokładna analiza akt administracyjnych sprawy, w tym znajdujących się w nich map, wskazuje, że wbrew twierdzeniom Kolegium, na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie sprecyzowano w sposób jednoznaczny, która granica działki inwestycyjnej nr [...] stanowi front terenu, którego wymiar przyjęto za podstawę określenia granic obszaru analizowanego. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kategorycznie stwierdził, że granice obszaru analizowanego zostały ustalone prawidłowo w oparciu o odcinek granicy działki inwestora przylegający do drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Twierdzenie to pozostaje jednak w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Jak wynika z analizy mapy, przyjęty promień obszaru analizowanego ustalono jako trzykrotność frontu terenu. Jednocześnie, obliczając to orientacyjnie według skali mapy znajdującej się w aktach, odcinek granicy, który ma długość 29 m – co stanowiło podstawę wyliczeń organów – odpowiada granicy działki inwestycyjnej przylegającej do działki nr [...] (objętej służebnością), a nie do działki nr [...] (drogi wewnętrznej).Prowadzi to do wniosku, że w istocie rzeczy front terenu na potrzeby określenia promienia obszaru analizowanego odniesiono właśnie do tej części granicy działki inwestycyjnej, która przylega do terenu objętego służebnością. Tym samym stanowisko Kolegium jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ twierdzi, że w sprawie należy stosować art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji (co wyklucza ustalanie frontu od służebności), a z drugiej strony broni ustaleń faktycznych, które – jak wskazują parametry wynikające z akt sprawy – oparte zostały właśnie o wymiar granicy przylegającej do służebności. Oznacza to, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są chybione, albowiem Sąd pierwszej instancji słusznie wytknął organom brak jasności co do tego, w oparciu o którą część terenu inwestycji ustalano wymiar frontu terenu. Wątpliwości te skarga kasacyjna wręcz pogłębia, wykazując, że organ deklaruje stosowanie przepisu w brzmieniu wykluczającym służebność jako front terenu, podczas gdy w sferze faktów (obliczeń matematycznych promienia obszaru) najprawdopodobniej właśnie z tego parametru faktycznie skorzystał.W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skoro bowiem zarzut materialnoprawny nie mógł odnieść skutku z uwagi na sprzeczność argumentacji organu z materiałem dowodowym, to Sąd pierwszej instancji miał podstawy, aby uchylić zaskarżoną decyzję w celu wyjaśnienia tych rozbieżności. Sprawa wymaga dokładniejszych ustaleń, a zwłaszcza jasnej wypowiedzi autora projektu decyzji o warunkach zabudowy, a następnie organu, jaką konkretnie część działki przyjmuje się za front terenu na potrzeby określenia promienia obszaru analizowanego i przez pryzmat jakiej podstawy prawnej. Te podstawowe ustalenia są kluczowe dla zapewnienia transparentności postępowania i kontroli instancyjnej oraz sądowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzję kwestionowały inne strony, a na etapie sądowym również sama inwestorka. Brak precyzji w tym zakresie uniemożliwia weryfikację prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, a tym samym prawidłowości całej analizy urbanistycznej. Z tych wszystkich przyczyn skargę kasacyjną Kolegium, jako niezawierającą dostatecznie usprawiedliwionych podstaw, należało uznać za niezasadną.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a..