Wyrok - II OSK 2439/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 287/24 w sprawie ze skargi [...] w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2023 r.Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 287/24 w sprawie ze skargi [...] w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2023 r.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 287/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] w K. (zwanej dalej "Fundacją") na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 12 grudnia 2023 r., nr WINB-WOA.7721.399.2023.KC utrzymującą z mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 20 września 2023 r., nr 71.2023, znak PINB.7740.S.7.Tosz.2023 o umorzeniu postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania płyty obornikowej na kompostownię, zlokalizowanej w P. na działkach nr [...], [...], [...] i [...].Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja, zarzucając naruszenie:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez:a. zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji, że Powiatowy Inspektor, przeprowadzając kontrolę obiektu budowlanego, działał w sposób wnikliwy, dążąc do dokładnego wyjaśnienia sposobu użytkowania obiektu, pomimo, że nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia kontroli w możliwie najkrótszym terminie po otrzymaniu wiadomości o zmianie sposobu użytkowania obiektu i nie podejmował działań w postępowaniu w sprawie w sposób zgodny z interesem społecznym;b. wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że stan obiektu budowlanego, stwierdzony przez Powiatowego Inspektora podczas kontroli obiektu, jest miarodajny dla stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, pomimo, że o zamiarze przeprowadzenia kontroli inwestor został uprzedzony ze znacznym wyprzedzeniem, a podczas kontroli w bezpośrednim sąsiedztwie tego obiektu została stwierdzona obecność rękawów do przetwarzania odpadów, a ponadto obiekt położony jest na terenie, który został oddany w użyczenie I. sp. z o.o. (prowadzącej działalność w zakresie przetwarzania odpadów);c. zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w świetle przepisów, wystarczające jest dokonanie ustaleń w zakresie aktualnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego w oparciu jedynie o ustalenia poczynione w trakcie kontroli obiektu budowlanego dokonanej przez organ pierwszej instancji w dniu 14 czerwca 2023 r., a także, że organy mogły zaniechać innych czynności dowodowych, pomimo, że przedłożone przez Fundację materiały co najmniej uprawdopodabniały, że obiekt budowlany jest używany jako instalacja do przetwarzania odpadów;d. wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że na Fundacji spoczywał ciężar przedstawienia dowodów na okoliczność, że obiekt budowlany jest używany jako instalacja do przetwarzania odpadów (płyta kompostowa), podczas, gdy to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 15, art. 127 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 104 i art. 140 K.p.a. poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem sprawa została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta. Tymczasem zdaniem Fundacji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewódzki Inspektor ocenił stan faktyczny na chwilę przeprowadzenia czynności kontrolnych przez Powiatowego Inspektora (to jest na dzień 14 czerwca 2023 r.) oraz ograniczył postępowanie odwoławcze jedynie do oceny legalności decyzji na datę 14 czerwca 2023 r., wbrew obowiązkowi powtórnego i wnikliwego rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie oba wyżej opisane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny do przekonania, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i prawidłowo umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania płyty obornikowej i w konsekwencji do oddalenia skargi.Wskazując na powyższe, Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji obu instancji, bądź ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. domagając się oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazała, że Fundacja oparła swoje twierdzenia na przypuszczeniach dotyczących kompostowania osadów ściekowych na płycie obornikowej, nie przedstawiając dowodu bezpośrednio potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania obiektu. W ocenie spółki organy nadzoru budowlanego, działając zgodnie z zasadami adekwatności i proporcjonalności wynikającymi z art. 7b oraz art. 12 K.p.a., przeprowadziły czynności kontrolne w zakresie w pełni wystarczającym do ustalenia, że nie doszło do naruszenia P.b. Zdaniem uczestniczki postępowania żądanie Fundacji, aby organy szczegółowo badały działalność I. sp. z o.o. w zakresie gospodarki odpadami, zmierza do objęcia kontrolą kwestii wykraczających poza właściwość organów nadzoru budowlanego, a należących do kompetencji organów ochrony środowiska. [...] sp. z o.o. podzieliła pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy nie są zobowiązane do prowadzenia postępowania dowodowego ponad miarę, jeżeli dotychczas zebrany materiał jednoznacznie wyjaśnia wszystkie istotne okoliczności sprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle ustaleń dokonanych przede wszystkim w toku kontroli przeprowadzonej dnia 14 czerwca 2023 r. nie było podstaw, by twierdzić, że dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania płyty obornikowej zlokalizowanej w P. na działkach nr [...], [...], [...] i [...] na kompostownię i czy wobec tego organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że postępowanie dotyczące takiej zmiany sposobu użytkowania należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.Skarżąca kasacyjnie Fundacja buduje swoje stanowisko na szerszym, rozciągniętym w czasie postrzeganiu stanu faktycznego, wywodząc ze zdarzeń z lat 2020–2022, w szczególności z działalności I. sp. z o.o. w zakresie gospodarki odpadami oraz ustaleń kontroli organów ochrony środowiska, wniosek o trwałej zmianie sposobu użytkowania spornej płyty na kompostownię.Organy nadzoru budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęły natomiast, że w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zasadnicze znaczenie ma aktualny sposób jego użytkowania, ustalany na moment rozstrzygania sprawy, a nie przeszłe, nawet ewentualnie bezprawne, wykorzystanie obiektu, które nie utrzymuje się w dacie orzekania.W pierwszej grupie zarzutów skarżąca kasacyjnie powołuje naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, jej zdaniem, nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego. W szczególności Fundacja zarzuca, że Powiatowy Inspektor nie przeprowadził kontroli w możliwie najkrótszym terminie po uzyskaniu informacji o zmianie sposobu użytkowania obiektu i nie działał w interesie społecznym; że nadmierną wagę przypisano ustaleniom dokonanym dnia 14 czerwca 2023 r., mimo uprzedzenia inwestora o terminie kontroli i mimo istnienia innych dokumentów wskazujących na wykorzystywanie obiektu do przetwarzania odpadów; że organy poprzestały na jednej kontroli i zaniechały dalszych czynności dowodowych, oraz że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie obciążył Fundację ciężarem dowodzenia faktów przeciwnych treści protokołu kontroli.Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 K.p.a. konkretyzuje ten obowiązek, przewidując, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te nie mają jednak charakteru absolutnego w tym sensie, że nie nakładają na organ powinności podejmowania wszelkich możliwych, czasochłonnych czynności dowodowych, niezależnie od ich znaczenia dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Art. 12 K.p.a. nakazuje prowadzenie postępowania wnikliwie, ale zarazem szybko i przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy. Na ten aspekt trafnie zwraca uwagę uczestniczka postępowania [...] sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podnosząc, że, wobec materiału przedstawionego przez Fundację, nie było podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego szeroko zakrojonego postępowania dowodowego.Zarzut dotyczący sposobu organizacji czynności kontrolnych przez organ pierwszej instancji, powiązany przez skarżącą kasacyjnie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie może zostać uznany za zasadny. Skarżąca powołuje się wprawdzie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na wyroki z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2501/17, oraz z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1815/17, wskazujące na szczególny charakter uprawnień nadzorczych z art. 81a P.b. i możliwość przeprowadzania kontroli bez uprzedniego zawiadomienia, zwłaszcza gdy celem jest wykrycie samowolnego użytkowania obiektu. Skarżąca kasacyjnie wywodzi z tych orzeczeń wniosek, że uprzedzenie inwestora pisemnym zawiadomieniem o odległym terminie kontroli wpłynęło na "przydatność" ustaleń protokołu z dnia 14 czerwca 2023 r. Takie stanowisko nie zasługuje jednak na aprobatę w okolicznościach niniejszej sprawy.Zgodnie z art. 81a ust. 2 P.b. czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych, albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Przepis ten ma charakter lex specialis względem art. 79 K.p.a. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji podjął najpierw próbę przeprowadzenia kontroli niezapowiedzianej dnia 15 maja 2023 r., która nie doszła do skutku z powodu nieobecności przedstawicieli przedsiębiorcy. W tej sytuacji organ, respektując dyspozycję art. 81a ust. 2 P.b., był uprawniony do ustalenia z wyprzedzeniem terminu kontroli w sposób zapewniający wymaganą obecność przedstawiciela kontrolowanego podmiotu.Nie można zatem podzielić stanowiska Fundacji, jakoby już sama okoliczność uprzedzenia przedsiębiorcy o planowanej kontroli "z blisko dwutygodniowym wyprzedzeniem" powodowała wadliwość czynności kontrolnych i dyskwalifikowała ustalenia protokołu z dnia 14 czerwca 2023 r. jako podstawę rozstrzygnięcia. Sama potencjalna możliwość przygotowania obiektu przez właściciela nie przesądza jeszcze o tym, że organ naruszył zasady postępowania dowodowego. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w aktach sprawy znajdowały się dowody pozwalające przyjąć, że stan obiektu stwierdzony podczas kontroli był stanem sztucznie wykreowanym wyłącznie na potrzeby kontroli, sprzecznym z normalnym, codziennym sposobem użytkowania płyty obornikowej. Sam fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie stwierdzono obecność rękawów do przetwarzania odpadów oraz że część terenu została oddana w użyczenie I. sp. z o.o. prowadzącej działalność w zakresie przetwarzania odpadów, nie stanowi jeszcze dowodu na to, że w dacie kontroli sporna płyta obornikowa pełniła funkcję płyty kompostowej. Trafnie na brak takiego dowodu wskazuje uczestniczka postępowania, podkreślając, że Fundacja opiera swoje twierdzenia w tym zakresie na założeniach, a nie na konkretnych ustaleniach co do sposobu wykorzystania samej płyty obornikowej.Nie jest również zasadny zarzut nadania protokołowi kontroli z dnia 14 czerwca 2023 r. rozszerzonej mocy dowodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że protokoły kontroli sporządzone przez organy nadzoru budowlanego mają moc dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jednocześnie Sąd przywołał art. 76 § 3 K.p.a., podkreślając, że dopuszczalne jest prowadzenie dowodów przeciw treści dokumentu urzędowego, z tym jednak, że wymaga to przedstawienia konkretnych dowodów. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie przypisał protokołowi mocy dowodowej wykraczającej poza treść tego dokumentu. Protokół z dnia 14 czerwca 2023 r. stwierdza, że w dniu kontroli płyta obornikowa była pusta, nie było na niej ani obornika, ani elementów kompostowni, a na obiekcie prowadzone były prace remontowe związane z odtworzeniem fragmentu muru. Na tej podstawie organy i Sąd przyjęły, że w dacie kontroli płyta nie pełniła funkcji płyty kompostowej. Skarżąca kasacyjnie trafnie zauważa, że sam ten dokument nie może stanowić dowodu co do sposobu użytkowania obiektu "w okresie przed" i "po" kontroli, ale jednocześnie nie wykazuje, aby w aktach sprawy znajdowały się inne, konkretne dowody wskazujące, że po dacie kontroli spornej płyty nadal używano jako kompostowni. Tymczasem to właśnie utrzymywanie się zmienionego sposobu użytkowania w dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego byłoby przesłanką do podjęcia wobec inwestora środków z art. 71a P.b.Skarżąca kasacyjnie akcentuje, że organy obu instancji, jej zdaniem, w ogóle nie oceniły ustaleń wynikających z protokołu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z postępowania nr WIOS-KATOW 477/2022 oraz z dokumentacji dotyczącej działalności I. sp. z o.o., w tym sprawozdań z gospodarowania odpadami, a także nie zwróciły się do Marszałka Województwa Śląskiego ani do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o dodatkowe materiały. Z tego wyprowadza wniosek o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji wyraźnie odniósł się do protokołu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z kontroli interwencyjnej prowadzonej na działkach nr [...] i [...] w okresie od dnia 12 sierpnia 2022 r. do dnia 22 grudnia 2022 r., jak również do decyzji Starosty Gliwickiego z dnia 7 listopada 2013 r. zezwalającej I. sp. z o.o. na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 05. Sąd zaakceptował ocenę organów, że dokumenty te dotyczą innego okresu niż istotny dla niniejszej sprawy oraz innego zakresu działalności, związanej z prowadzeniem placu kompostowego niebędącego tożsamym z płytą obornikową, co zresztą podnosi także uczestniczka postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną.Fundacja podniosła, że sam Wojewódzki Inspektor na s. 9 uzasadnienia decyzji przyznał, iż protokół Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska może świadczyć o tym, iż w 2022 r. płyta obornikowa pełniła funkcję płyty kompostowej, a więc że w tamtym okresie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organy jednak odróżniły tę sytuację od stanu aktualnego, stwierdzonego podczas kontroli z dnia 14 czerwca 2023 r., kiedy to płyta nie była już wykorzystywana w sposób wskazujący na podtrzymywanie tej zmiany. Skarżąca kasacyjnie ujmuje zatem materiał dowodowy w ujęciu szerokim, dążąc do wykazania ciągłego i trwałego przekształcenia płyty obornikowej w kompostownię. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że z dokumentów dotyczących lat 2020–2022 może wynikać, iż w tym okresie na części spornego terenu prowadzono określonego rodzaju działalność i że sporna płyta mogła być wówczas wykorzystywana inaczej niż zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Są to jednak ustalenia wykraczające poza niniejsze postępowanie. Postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, uregulowane w art. 71 i art. 71a P.b., ma na celu przede wszystkim doprowadzenie do zgodności aktualnego sposobu użytkowania obiektu z prawem. Organy nadzoru budowlanego reagują na stan istniejący w trakcie prowadzonego postępowania, który uzasadnia ich aktualną ingerencję, a nie na stan wyłącznie historyczny, który ustał przed wydaniem decyzji.W tym kontekście trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, aprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, że protokół Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz inne dokumenty dotyczące lat 2020–2022 nie przesądzały w sposób wiążący o sposobie użytkowania płyty obornikowej w dniu 14 czerwca 2023 r. oraz w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji, a więc w okresie istotnym dla oceny przesłanek zastosowania art. 71a P.b. Zaniechanie zwrócenia się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o archiwalne zdjęcia płyty obornikowej oraz niewystąpienie o dodatkowe sprawozdania do Marszałka Województwa Śląskiego nie stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., skoro okoliczności, które mogłyby zostać potwierdzone w ten sposób, dotyczyłyby co najwyżej przeszłego, historycznego sposobu użytkowania obiektu, a nie jego stanu aktualnego w chwili orzekania. Wymaganie, aby organy nadzoru budowlanego prowadziły na wniosek Fundacji tak szerokie postępowanie dowodowe, w istocie zmierzające do kompleksowej oceny działalności I. sp. z o.o. w zakresie gospodarki odpadami, wykraczałoby poza zakres ich właściwości. Słusznie wskazuje na to uczestniczka postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podnosząc, że ocena tej działalności należy w pierwszym rzędzie do organów ochrony środowiska.Nie można również podzielić zarzutu skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przerzucił ciężar dowodu na Fundację, naruszając art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd jedynie przypomniał, że pomimo zachowania przez dokument urzędowy domniemania prawdziwości, strona może prowadzić dowody przeciw jego treści, co jednak wymaga przedstawienia konkretnych dowodów. Nie oznacza to zwolnienia organu z obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego ani przerzucenia na stronę pełnego ciężaru wykazania wszystkich istotnych okoliczności. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę obiektu, zapoznał się z protokołem organu ochrony środowiska nr WIOS-KATOW 477/2022, z decyzją Starosty Gliwickiego z dnia 7 listopada 2013 r. oraz z dokumentami przedłożonymi przez Fundację. Organ odwoławczy te ustalenia zweryfikował. Jeżeli mimo tego skarżąca kasacyjnie twierdziła, że stan obiektu jest inny niż ten, który wynika z protokołu z dnia 14 czerwca 2023 r., ciążył na niej obowiązek przynajmniej uprawdopodobnienia tych twierdzeń poprzez wskazanie konkretnych dowodów na aktualne wykorzystywanie płyty obornikowej jako kompostowni. Skarżąca kasacyjnie ograniczyła się jednak do powoływania dokumentów dotyczących lat wcześniejszych oraz do prezentowania rozumowania opartego na założeniu, że skoro I. sp. z o.o. posiada zezwolenie na przetwarzanie odpadów na działkach obejmujących również teren płyty, to obiekt ten musi być nadal wykorzystywany jako instalacja do przetwarzania odpadów. Taka konstrukcja nie była wystarczająca do podważenia ustaleń dokonanych w toku kontroli z dnia 14 czerwca 2023 r., że w czasie dokonywania oględzin płyta nie pełniła funkcji kompostowni.W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż organy nadzoru budowlanego wywiązały się z obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a dokonana na podstawie zebranego materiału dowodowego ocena, iż nie doszło do aktualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania płyty obornikowej, mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała tym samym, aby zarzucane uchybienia postępowania dowodowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.Druga grupa zarzutów odnosi się do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a., w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 104 i art. 140 K.p.a., a pośrednio z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Wojewódzki Inspektor ograniczył się jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, oceniając stan faktyczny wyłącznie na dzień przeprowadzenia oględzin płyty obornikowej, to jest dnia 14 czerwca 2023 r., i nie podjął własnych czynności dowodowych w celu ustalenia, czy stan ten był aktualny w dacie wydania decyzji. Z tego skarżąca wywodzi zarzut naruszenia zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne. Z art. 127 § 1 K.p.a. wynika uprawnienie strony do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia sprawy. Zasada dwuinstancyjności oznacza obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy, przy wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a nie jedynie skontrolowania zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Nie oznacza jednak, że organ odwoławczy zobowiązany jest w każdym wypadku do przeprowadzania nowych dowodów czy powielania wszystkich czynności organu pierwszej instancji.Analiza uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie pozwala na przyjęcie, że organ drugiej instancji poprzestał wyłącznie na formalnej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania, odniósł się do ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, a także do dowodów, w tym do protokołu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr WIOS-KATOW 477/2022 i do dokumentacji przedstawionej przez Fundację. Wskazał, dlaczego uznał, że dowody te nie zmieniają wniosków wypływających z kontroli z dnia 14 czerwca 2023 r., oraz podzielił ocenę organu pierwszej instancji, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe wobec braku aktualnej zmiany sposobu użytkowania płyty obornikowej. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji potwierdza więc, że doszło do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym, w kontekście zarzutów odwołania, co spełnia wymogi art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a.Nie można podzielić oceny skarżącej kasacyjnie, jakoby sformułowanie zawarte w decyzji Wojewódzkiego Inspektora, że "na dzień przeprowadzenia dowodu z oględzin, tj. na dzień 14 czerwca 2023 r. płyta obornikowa nie pełniła już funkcji płyty kompostowej, w związku z czym odpadła kompetencja organów nadzoru budowlanego do orzekania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu", oznaczało, iż organ odwoławczy uczynił datę kontroli wyłącznym punktem odniesienia dla swoich ustaleń faktycznych. W realiach niniejszej sprawy data przeprowadzenia oględzin i data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji pozostają ze sobą w bliskim związku czasowym, a w toku postępowania nie pojawiły się żadne nowe okoliczności wskazujące na zmianę sposobu użytkowania obiektu po dniu kontroli. Skarżąca kasacyjnie sama nie wskazuje żadnych zdarzeń, które miałaby miejsce pomiędzy dniem 14 czerwca 2023 r. a datami wydania decyzji przez organy obu instancji, z których można by wywodzić, że płyta obornikowa ponownie zaczęła pełnić funkcję płyty kompostowej. W istocie Fundacja konsekwentnie opiera swoje twierdzenia na zdarzeniach z lat 2020–2022 oraz na założeniu stałości tego stanu, a nie na zdarzeniach mających miejsce po przeprowadzeniu kontroli przez organ pierwszej instancji. W takich okolicznościach przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora ustaleń dokonanych w toku kontroli z dnia 14 czerwca 2023 r. jako miarodajnych również na datę wydania jego decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności ani art. 104 i art. 140 K.p.a.Skarżąca kasacyjnie formułuje zarzut, że organ odwoławczy nie przeprowadził "własnego postępowania" i nie rozpoznał sprawy "po raz wtóry". Zarzut ten abstrahuje od tego, że organ drugiej instancji, w świetle art. 136 § 1 K.p.a., ma za zadanie w razie wątpliwości zasadniczo uzupełnić materiał dowodowy, a nie w każdym przypadku powtarzać postępowanie wyjaśniające. Jeżeli uznaje, że materiał zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, może poprzestać na jego ocenie, odnosząc się jednocześnie do zarzutów odwołania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Inspektor przeanalizował zgromadzony materiał, w tym dokumenty przedłożone przez Fundację, jak również protokół Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz decyzję Starosty Gliwickiego, i doszedł do wniosku, że nie ma podstaw do stwierdzenia aktualnej zmiany sposobu użytkowania płyty obornikowej. Sąd pierwszej instancji zaakceptował tę ocenę. Skarżąca kasacyjnie, kwestionując to stanowisko, w rzeczywistości domaga się przeprowadzenia przez organ odwoławczy kolejnych kontroli obiektu oraz dodatkowych czynności dowodowych zmierzających do udowodnienia, że sytuacja stwierdzona w 2022 r. utrzymywała się także w 2023 r. i w dacie wydania decyzji. Jak już wskazano, w świetle art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organy nie były zobowiązane do prowadzenia tak daleko idącego postępowania dowodowego, zwłaszcza w braku jakichkolwiek konkretnych przesłanek, że po dniu 14 czerwca 2023 r. doszło do ponownego wykorzystywania płyty obornikowej jako kompostowni.W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 127 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 104 i art. 140 K.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne było postępowaniem dwuinstancyjnym w rozumieniu K.p.a., a organ odwoławczy powtórnie i dostatecznie wnikliwie rozpoznał sprawę w granicach zarzutów odwołania, przyjmując za własne ustalenia organu pierwszej instancji co do braku aktualnej zmiany sposobu użytkowania płyty obornikowej.Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że w dacie wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego nie było podstaw do uznania, iż sporna płyta obornikowa jest użytkowana jako kompostownia, a zatem brak było przedmiotu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przeprowadzona kontrola nie potwierdziła, aby płyta pełniła funkcję płyty kompostowej, natomiast twierdzenia Fundacji odnoszą się do stanu z lat 2020–2022, udokumentowanego przede wszystkim kontrolami organów ochrony środowiska i dokumentacją związaną z działalnością I. Sp. z o.o. Nawet przy założeniu, że w tamtym okresie doszło do naruszeń prawa w zakresie sposobu użytkowania obiektu, nie może to samo przez się stanowić podstawy do zastosowania w 2023 r. środków przewidzianych w art. 71a P.b., skoro przeprowadzone ustalenia nie wykazały, aby zmiana sposobu użytkowania utrzymywała się w dacie rozstrzygania sprawy przez organy. Ewentualne nieprawidłowości dotyczące przeszłego użytkowania obiektu mogą być przedmiotem odrębnych postępowań, właściwych dla okresu, którego dotyczą, lecz nie uzasadniają utrzymywania w toku i rozstrzygania postępowania opartego na założeniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która – wedle ustaleń – już nie trwa.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a..