sygn. II OSK 2333/24 25 września 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 2333/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 282/24 w sprawie ze skargi A. B. i J. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 282/24 w sprawie ze skargi A. B. i J. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
odwołujący uczestnik postępowania apelujący / skarżący uczestnik
Data orzeczenia 25 września 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Andrzej Wawrzyniak
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 282/24 w sprawie ze skargi A. B. i J. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2024 r. nr OA.7722.5.2.2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 282/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.B. i J.B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 9 lutego 2024 r., nr OA.7722.5.2.2023, którym organ ten, po rozpatrzeniu zażalenia A.B. i J.B., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 15 listopada 2023 r., znak PINB.5160.4.2.2018 o odmowie wznowienia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w D., zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora z dnia 26 czerwca 2020 r., znak PINB.5160.4.2.2018. Zarazem Wojewódzki Inspektor umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący A.B. i J.B. zarzucając naruszenie:1. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art 7., art. 8 § 1, art. 147 i art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na oddaleniu skargi na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, pomimo istnienia podstaw do wznowienia tego postępowania z urzędu. Zdaniem skarżących przy prawidłowej wykładni i zastosowaniu przepisów zaskarżone postanowienie powinno być uchylone wraz z poprzedzającym je postanowieniem Powiatowego Inspektora, a następnie powinno zostać wznowione postępowanie w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2020 r.;2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie wyroku w ogóle nie odnosi się do art. 11 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. W ocenie skarżących uzasadnienie wyroku jest nieprecyzyjne, gdyż nie podaje, dlaczego mimo zaistnienia podstawy wznowienia, postępowanie nie zostało wznowione, co uniemożliwia jego kontrolę kasacyjną. Uzasadnienie orzeczenia sądowego powinno być wyczerpujące i jasne.Wskazując na powyższe, A.B. i J.B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowień obu instancji, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Skarżący wystąpili też o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R.S. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że sprawa została wnikliwe przeanalizowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku. Skarżący wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. złożyli po terminie, a gdy natomiast chodzi o postulat wszczęcia postępowania z urzędu, to nie jest wystarczające subiektywne przekonanie o tym skarżących, że organ powinien tak postąpić.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1–6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przy założeniu, że skarżący A.B. i J.B. upatrują podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., potwierdzanych ich zdaniem prawomocnymi wyrokami karnymi dotyczącymi rozbudowy budynku na działce nr [...] w D., Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 9 lutego 2024 r., który uchylając postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania – umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe z tego względu, że skarżący ostatecznie zadeklarowali, że nie składali wniosku o wznowienie postępowania, lecz domagali się wszczęcia wznowienia z urzędu.Innymi słowy należy rozstrzygnąć, czy skarżący mogą skutecznie domagać się w postępowaniu sądowoadministracyjnym nakazania organowi wznowienia postępowania z urzędu i czy takie zaniechanie skorzystania przez organ z tej kompetencji podlega kontroli w sprawie, której przedmiotem było postanowienie umarzające postępowanie wszczęte w trybie wnioskowym.Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucili w pierwszym rzędzie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 147 i art. 148 § 1 K.p.a. oraz art. 11 P.p.s.a., twierdząc, że istniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora z dnia 26 czerwca 2020 r. Zarzut ten oparto na sekwencji zdarzeń opisanej przez skarżących, obejmującej rozbudowę budynku o pomieszczenie gospodarcze (kotłownię) na działce nr [...], późniejsze przedłożenie zawiadomienia o zakończeniu robót wraz z dziennikiem budowy oraz prawomocne wyroki Sądu Rejonowego w J. z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. II K 169/15, i Sądu Okręgowego w K. z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II Ka 109/17, wydane wobec inwestorki W.S., kierownika budowy J.K. i geodety H.S.. Skarżący wywodzili, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji przyjęły, iż wniosek zainicjował postępowanie w trybie wnioskowym, a tymczasem ich intencją pozostawało uruchomienie trybu z urzędu (co podnosili w toku instancji), to odmowa merytorycznego zbadania przesłanek wznowieniowych narusza wskazane przepisy.Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższej argumentacji. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie był obowiązek lub jego brak po stronie organu do wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego, lecz postanowienie organu odwoławczego z dnia 9 lutego 2024 r., uchylające postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 15 listopada 2023 r. i jednocześnie umarzające postępowanie w całości z powodu jego bezprzedmiotowości. W okolicznościach sprawy bezprzedmiotowość wynikała z deklarowanej przez skarżących w toku postępowania międzyinstancyjnego intencji niedochodzenia wznowienia na wniosek, lecz domagania się uruchomienia trybu z urzędu. Postępowanie wszczęte i prowadzone w trybie wnioskowym nie może w takiej sytuacji służyć rozstrzyganiu żądania, którego drogę wszczęcia ustawa wiąże z inicjatywą organu, a nie strony. Zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a. było zatem zasadne. W tym układzie nie dochodzi do naruszenia art. 145 § 1 K.p.a., art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a., ani art. 148 § 1 K.p.a., gdyż te przepisy dotyczą bądź materialnoprawnych przesłanek wznowienia, bądź sposobu dochodzenia wznowienia na wniosek strony i terminu dla tego wniosku. Nie znajdują zastosowania do oceny prawidłowości umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem, który – jak ostatecznie sami skarżący wskazali – nie miał wywołać skutku wszczęcia trybu wnioskowego, lecz jedynie stanowić impuls do działania organu z urzędu.W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 147 K.p.a. rozróżnia wznowienie na żądanie strony oraz wznowienie z urzędu. Ustawa nie przyznaje stronie środka procesowego, który pozwalałby wymusić na organie wszczęcie postępowania z urzędu, ani nie przewiduje "odmowy wszczęcia z urzędu" jako aktu podlegającego kognicji sądu administracyjnego. Odmienna wykładnia prowadziłaby do obejścia miesięcznego terminu z art. 148 § 1 K.p.a. i do sytuacji, w której po każdym uchybieniu temu terminowi strona mogłaby skutecznie żądać od organu wznowienia z urzędu i następnie zaskarżać brak takiego działania. Taki pogląd został odrzucony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 3331/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że nieskorzystanie przez organ administracji z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie nie podlega kontroli sądowej.Na tym tle nie może odnieść skutku powołanie przez skarżących art. 11 P.p.s.a. oraz związanych z nim rozważań o mocy wiążącej prawomocnych wyroków karnych Sądu Rejonowego w J. z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. II K 169/15, oraz Sądu Okręgowego w K. z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II Ka 109/17, co do popełnienia przestępstw przez inwestorkę W.S oraz kierownika budowy J.K. i geodetę H.S., w tym w kontekście rozbudowy budynku o pomieszczenie gospodarcze (kotłownię) i poświadczeń nieprawdy w dzienniku budowy. Moc wiążąca z art. 11 P.p.s.a. dotyczy ustaleń faktycznych co do popełnienia przestępstwa, ale tylko o tyle, o ile są one relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy w granicach kontroli sądowoadministracyjnej. Przedmiotem niniejszej kontroli nie była legalność decyzji merytorycznych rozstrzygających o wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., lecz legalność postanowienia organu odwoławczego z dnia 9 lutego 2024 r., który – wobec ujawnionej w postępowaniu międzyinstancyjnym deklaracji skarżących, że ich intencją nie było wszczynanie trybu na wniosek – umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W takiej konfiguracji procesowej zagadnienie, czy istnieją materialne przesłanki do wznowienia z urzędu, nie podlegało rozstrzyganiu, a więc i art. 11 P.p.s.a. nie mógł determinować wyniku sprawy.Nie było również uchybienia polegającego na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji rzekomego obowiązku zbadania, czy organ – powziąwszy wiadomość o przyczynach wznowienia – miał obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny akcentował już, że ustawodawca nie przewidział odrębnego aktu "odmowy wszczęcia z urzędu", a sama bierność organu w tym zakresie nie jest przedmiotem kontroli w sprawie dotyczącej postanowienia wydanego w trybie wnioskowym. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji początkowo odmówił wznowienia z powodu niedochowania terminu, odwołując się do art. 148 § 1 K.p.a., wskazując przy tym, że najpóźniejszym orzeczeniem, na które powoływali się skarżący, był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie z dnia 14 czerwca 2023 r., II OSK 2085/20, podczas gdy podanie skarżących – datowane na dzień 10 października 2023 r. wniesiono po terminie. Następnie organ odwoławczy, respektując to, że skarżący deklarowali brak zamiaru dochodzenia wznowienia na wniosek, słusznie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w całości z uwagi na bezprzedmiotowość. W takiej sytuacji nie zachodził obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego w kierunku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie nie dotyczyło meritum wznowienia, lecz dopiero procesowej dopuszczalności kontynuowania postępowania wszczętego wnioskiem, który – jak zadeklarowali skarżący – nie miał wywołać takiego skutku. Ocena prawidłowości zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. nie wymagała rozstrzygania, czy i jakie okoliczności faktyczne wynikają z powołanych wyroków karnych, ani tym bardziej odnoszenia się do treści projektu budowlanego, dziennika budowy nr [...] czy przebiegu robót budowlanych prowadzonych przed dniem 27 września 2010 r.Chybiony pozostaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w szczególności przez niewyjaśnienie, dlaczego, pomimo – w ocenie skarżących – zaistnienia podstaw wznowienia potwierdzonych wyrokami karnymi, postępowanie nie zostało wznowione, oraz przez brak odniesienia do art. 11 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi ustawowe. Sąd jednoznacznie wskazał granice kontroli w tej sprawie, to jest to, że nie jest przedmiotem ocena legalności decyzji z dnia 26 czerwca 2020 r., ani merytoryczne rozważanie przesłanek wznowienia, lecz ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego o umorzeniu postępowania wszczętego w trybie wnioskowym. Taka struktura uzasadnienia, z przywołaniem właściwych przepisów K.p.a. (art. 105 § 1 i art. 147) oraz P.p.s.a., wyjaśnia tok rozumowania i pozwala na kasacyjną kontrolę instancyjną.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a..