Wyrok - II OSK 2412/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. W. i P. Z. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą X s.c. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2023 r. sygn.Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. W. i P. Z. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą X s.c. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2023 r. sygn.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 491/23, po rozpoznaniu skargi K. H. i L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2023 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., nr [...] - na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", §1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku P. W. i P. Z., X s.c., Kancelaria Radców Prawnych, ul. [...], [...] Kraków, ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa oraz przywrócenie funkcji mieszkalnej lokalom nr 1, 2, 3, 4, 5, które zostały wyłączone z funkcji mieszkalnej zaświadczeniami z dnia 5 maja 2009 r. o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nr [...] w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, z wbudowanym garażem wraz z wewnętrznymi instalacjami centralnego ogrzewania, wody, kanalizacji, gazu, elektryczną, teletechniczną, położonym na działce nr [...] obr. [...] K., przy ul. [...] w Krakowie.Od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 9 czerwca 2022 r. odwołanie wnieśli K. H. i L. H.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w Krakowie decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję I instancji w całości w mocy.K. H. i L. H. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Na wstępie podniesiono, że przedmiotowa inwestycja nie miała zasadniczo zmienić formy architektonicznej bryły budynku, który został zrealizowany na podstawie projektu zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z 8 września 2006 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z 8 grudnia 2006 r., znak: [...]. Powyższe decyzje zostały wydane na podstawie ostatecznej decyzji SKO z dnia 20 października 2003 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z dnia 6 czerwca 2003 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy. Powyższa decyzja Kolegium była poddana kontroli sądów administracyjnych i ostatecznie skarga na nią została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 232/09.Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z wbudowanym garażem wraz z wewnętrznymi instalacjami, o skomplikowanej bryle i ukształtowaniu. Niniejsze postępowanie dotyczy budynku, którego powstanie, zrealizowana wielkość i funkcja wywołały wieloletni spór sąsiedzki.Skarżący w licznych pismach, odwołaniach i skardze kontestują legalność istniejącego budynku, w tym jego wielkość i usytuowanie. W szczególności zarzuty dotyczą wskaźnika powierzchni zabudowy. Istotne jest przy tym, że bezspornie zrealizowaną wielkość tego wskaźnika opisuje się zgodnie z obecnie obowiązującym prawem na zdecydowanie wyższym poziomie liczbowym niż było to pierwotnie wskazane w projekcie budowlanym i opisie zawartym www. decyzji PINB nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. Jednakże powyższe, samo w sobie, wbrew argumentacji skarżących, nie może prowadzić do konstatacji, na etapie niniejszego postępowania, że wzniesiony na działce nr [...] obr. [...] K. w Krakowie budynek w obecnym kształcie należy traktować jako samowolę budowlaną. Natomiast decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 20 września 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2005 r. i zwarte w jej uzasadnieniu stanowisko, nie ma bezpośredniego odniesienia do niniejszej sprawy.Zdaniem Sądu, mimo że organ I instancji szczegółowo odniósł się do złożonych uwag w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, które to uwagi w dużej mierze zacytował in extenso, to kilka kluczowych kwestii nadal budzi poważne wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji. Również w załącznikach do decyzji I instancji i analizie przeprowadzonej w ramach prowadzonego postępowania próżno szukać odpowiedzi na wątpliwości, które Sąd opisze poniżej.Istotne okazały się bowiem przede wszystkim kwestie planowanej zmiany pewnych parametrów istniejącego budynku, związane z opisem zamierzenia, jako nie tylko przebudowa (co jest niewątpliwe), ale również nadbudowa i rozbudowa w sytuacji, gdy już obecnie parametry i wskaźniki istniejącej na działce nr [...] zabudowy osiągają zbliżone do maksymalnie dopuszczalnych wartości.W niniejszej sprawie, wprawdzie analiza została ponownie, jednak pewne jej elementy budzą zasadnicze wątpliwości Sądu rozpoznającego skargę. Jako że granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół działki nr [...] w zakresie stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki, wobec jego szerokości 32 m, a obszar analizowany został zakreślony w części graficznej analizy w postaci mapy ewidencyjnej, Sąd meriti uznał przyjęty obszar analizy za prawidłowy. Jednak w zakresie ustalania konkretnych parametrów i wskaźników, po pierwsze, w zakresie istniejącej linii zabudowy, przyjętej na podstawie wyjątku - § 4 ust. 4 rozporządzenia, nie uzasadniono wystarczająco dopuszczenia przekraczających istniejącą linię balkonów planowanych w płaszczyznach elewacji frontowej po obu stronach wykusza, a także rozbudowy w rzucie parteru istniejących tarasów znajdujących się w parterze i obrysie piętra.Po drugie, w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, autor analizy wskazał, że przedmiotowy budynek wyróżnia się największymi wysokościami przy ul. [...]. Zdaniem autora analizy w elewacji frontowej wysokości od terenu w rejonie wejścia do budynku wynoszą obecnie: część garażu wraz z balustradą tarasu – 2,8 m, okap ok 9,1 m, attyka/balustrada w obrysie wykusza ok. 8,8 m, szczyt facjaty ok. 11,8 m, kalenica ok. 12,6 m; wobec powyższego autor analizy ustalił, na podstawie wyjątku - § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokości:- dla okapu dachu do 9,5 m w związku z planowaną likwidacją istniejących nadwieszonych okapów,- dla attyki do 11,5 m w związku z planowaną zmianą kształtu zwieńczenia facjaty znajdującej się w szerokości tego wykusza (8,4 m).Jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjęcie takiego stanowiska nie zostało poparte należytym uzasadnieniem.Powyższe jest związane z nieuzasadnionym wystarczająco dopuszczeniem zmiany geometrii dachu, w postaci możliwości wprowadzenia w elewacji frontowej w miejsce istniejących okien połaciowo-kolankowych pojedynczej lukarny/facjaty oraz wprowadzenia na szerokości istniejących ryzalitów w elewacjach bocznych ścian szczytowych z otworami doświetlającymi poddasze.Dodatkowo nie przedstawiono należytego uzasadnienia dla dopuszczenia w pkt II.1.f warunków zabudowy zmian wysokości ścian szczytowych w bocznych elewacjach w związku z dostosowaniem do kąta nachylenia połaci dachowych w ryzalitach.Z kolei co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu, uwzględniając wyjątkowo skomplikowane ukształtowanie budynku, a także opisane w warunkach zabudowy wartości tego wskaźnika, to jest w dwóch wersjach: 56% (cały obrys z nadwieszeniami oraz garażem), 43% (obrys bez garażu), wobec znacznego przekroczenia przez ww. wskaźniki poziomu wynikającego z powierzchni zabudowy zaakceptowanego w decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z dnia 25 września 2008 r. – 264,40 m2, wątpliwe i niewystarczająco uzasadnione jest dopuszczenie rozbudowy w poziomie parteru w ramach istniejących tarasów, na podstawie przewidującego wyjątek § 5 ust. 2 rozporządzenia.Jako nieuprawnione Sąd Wojewódzki ocenił takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Bazowanie zatem przez organy na stwierdzeniu, że przedmiotowa działka jest już zabudowana budynkiem (mieszkalnym wielorodzinnym) o skomplikowanej bryle, a planowana inwestycja zasadniczo nie zmieni formy architektonicznej bryły budynku, nie może być uznane za prawdziwe i wystarczające. Nadto Sąd meriti wskazał, że w nazwie zamierzenia inwestycyjnego – w odniesieniu do istniejącego na działce [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem - figuruje nie tylko jego przebudowa, ale także jego rozbudowa, która z istoty polega na zwiększeniu powierzchni zabudowy i jego nadbudowa, która z istoty polega na zwiększeniu wysokości. Mamy zatem do czynienia z planowaną zmianą wzwyż parametrów kubaturowych, w odniesieniu do i tak już dużego na tle obiektów z obszaru analizy, budynku mieszkalnego. Natomiast jeśli chodzi o pozostałe parametry i wskaźniki, takie jak udział powierzchni biologicznie czynnej, czy szerokość elewacji frontowej, które w kategoryczny i jednoznaczny sposób określono jako pozostające na dotychczasowym poziomie, nie ma podstaw do ich kwestionowania, skoro charakteryzują legalnie istniejący budynek.Sąd rozpoznający skargę wyjaśnił, że jak wynika z akt administracyjnych, przed sporządzeniem analizy obradował Zespół Urbanistyczno–Architektoniczny, którego członkiem była osoba sporządzająca następnie analizę. W przedmiotowej analizie zostały w istocie wykonane wskazania Zespołu. W tych okolicznościach Sąd meriti wskazał, że NSA w wyroku z 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1937/20 wyraził szeroko uzasadnione stanowisko, że niezależnie od kompetencji jego członków, udział Zespołu w procedurze sporządzania decyzji o warunkach zabudowy, jako podmiotu pozaustawowego, stanowi istotne naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki nie uznał za zasadne, by każdorazowo udział takiego Zespołu stanowił podstawę zakwestionowania analizy i wydanej z jej uwzględnieniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednak w przypadku, gdy ustalenia Zespołu niejako determinują wyniki analizy, a jej uzasadnienie nie stanowi samodzielnej, wystarczającej podstawy do przyjętych wniosków, należy tę okoliczność uznać za istotne uchybienie.Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w z. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "P.p.s.a.", Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. W. i P. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą X s.c. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono:I. naruszenie prawa materialnego to jest:1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a), c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego wadliwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie uzasadniała wystarczająco dopuszczenia przekraczających istniejącą linię zabudowy balkonów planowanych w płaszczyznach elewacji frontowej po obu stronach wykusza, a także rozbudowy w rzucie parteru istniejących tarasów znajdujących się w parterze i obrysie piętra - pomimo, że ustalenia analizy dotyczą istniejącego budynku, którego obecne parametry przekraczają średnia wartość parametrów zabudowy w analizowanym obszarze oraz zostały one właściwie umotywowane i usprawiedliwione warunkami przestrzennymi w analizowanym obszarze, a przepisy rozporządzenia nie określają specjalnych wymogów, w zakresie uzasadniania przyjętych ustaleń analizy, a poprzez to - pomimo prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej - uchylono decyzje I i II instancji;2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a), c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego wadliwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie uzasadniała wystarczająco dopuszczenia zmiany geometrii dachu w postaci możliwości wprowadzenia w elewacji frontowej w miejsce istniejących okien połaciowo - kolankowych pojedynczej lukarny/facjaty oraz wprowadzenia na szerokości istniejących ryzalitów w elewacjach bocznych ścian szczytowych z otworami doświetlającymi poddasze oraz zmian wysokości ścian szczytowych w bocznych elewacjach, w związku z dostosowaniem do kąta nachylenia połaci dachowych w ryzalitach - pomimo że ustalenia analizy dotyczą istniejącego budynku, którego obecne parametry przekraczają średnia wartość parametrów zabudowy w analizowanym obszarze oraz zostały one właściwie umotywowane i usprawiedliwione warunkami przestrzennymi w analizowanym obszarze, a przepisy rozporządzenia nie określają specjalnych wymogów, w zakresie uzasadniania przyjętych ustaleń analizy, a poprzez to - pomimo prawidłowo wykonanej analizy urbanistycznej - uchylono decyzje I i II instancji,3) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a), c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego wadliwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie uzasadniała wystarczająco dopuszczenia rozbudowy w poziomie parteru w ramach istniejących tarasów w odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - pomimo że ustalenia analizy dotyczą istniejącego budynku, którego obecne parametry przekraczają średnia wartość parametrów zabudowy w analizowanym obszarze oraz zostały one właściwie umotywowane i usprawiedliwione warunkami przestrzennymi w analizowanym obszarze, a przepisy rozporządzenia nie określają specjalnych wymogów, w zakresie uzasadniania przyjętych ustaleń analizy, a poprzez to - pomimo prawidłowo wykonanej analizy urbanistycznej - uchylono decyzje I i II instancji,4) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a), c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że gdy ustalenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego determinują wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, to wówczas udział Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego w procedurze sporządzania decyzji o warunkach zabudowy, jako podmiotu pozaustawowego, stanowi istotne naruszenie przepisów, w tym art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i przesądza o istotnym uchybieniu tych przepisów, w sytuacji, gdy przepisy te nie zawierają regulacji w tym zakresie, a zatem nie wykluczają możliwości posiłkowania się ustaleniami takiego Zespołu przy sporządzaniu analizy, nawet przy zbieżnych wnioskach autora analizy i Zespołu Urbanistyczno–Architektonicznego.II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, bez szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego wyroku, jak i precyzyjnego określenia wymagań stawianych uzasadnieniu analizy urbanistyczno- architektonicznej, uniemożliwiając dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K. H. wniosła o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.Zaznaczyć trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Odnotować też trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jednakże w przypadku spełnienia normatywnych wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy.Rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy jest zasadniczo zdeterminowane wnioskami postawionymi w analizie urbanistycznej. Przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1828/19, LEX nr 2733702). Jednocześnie analiza urbanistyczna stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego ocenie i weryfikacji (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1200/24, LEX nr 3766808). Tym samym wady przeprowadzonej analizy stanowią naruszenie przepisów postępowania, a dokładnie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz art. 7 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Wyznaczenie tego obszaru powinno być zatem poparte szczegółową argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Gd 700/17, LEX nr 2482260).Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie relewantne elementy analizy urbanistycznej budzą zasadnicze wątpliwości. Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że organ powinien zebrać informacje dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), wszystkich zabudowanych nieruchomości występujących na obszarze analizowanym. Tymczasem organ nie zebrał niezbędnych danych dotyczących linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.W zakresie istniejącej linii zabudowy, przyjętej na podstawie wyjątku - § 4 ust. 4 rozporządzenia, nie uzasadniono wystarczająco dopuszczenia przekraczających istniejącą linię balkonów planowanych w płaszczyznach elewacji frontowej po obu stronach wykusza, a także rozbudowy w rzucie parteru, istniejących tarasów znajdujących się w parterze i obrysie piętra.Skarżący kasacyjnie stawiają zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Interpretacja skarżących:, "że po wschodniej stronie ul. [...] nie ma czytelnej linii zabudowy" nie znajduje potwierdzenia. Zabudowania po wschodniej stronie ul. [...], zachowują bowiem wymaganą przepisami odległość od pasa drogowego. W tym kontekście bazowanie przez organy na stwierdzeniu, że przedmiotowa działka jest już zabudowana budynkiem (mieszkalnym wielorodzinnym) o skomplikowanej bryle, a planowana inwestycja zasadniczo nie zmieni formy architektonicznej bryły budynku, nie może być uznane za wystarczające. Sąd Wojewódzki trafnie przy tym zwrócił uwagę, że w nazwie zamierzenia inwestycyjnego – w odniesieniu do istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego - figuruje nie tylko jego przebudowa, ale także jego rozbudowa, która z istoty polega na zwiększeniu powierzchni zabudowy i jego nadbudowa, która z istoty polega na zwiększeniu wysokości. Mamy zatem do czynienia z planowaną zmianą wzwyż parametrów kubaturowych, w odniesieniu do i tak już dużego na tle obiektów z obszaru analizy, budynku mieszkalnego.W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli organ zamierza zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. Zastosowanie odstępstwa powinno wynikać z przekonujących argumentów, a nie tylko ze wskazań liczbowych wartości dla powierzchni zabudowanych działek z analizowanego terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 336/18, LEX nr 2778085; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2026 r., sygn. II OSK 264/24, LEX nr 4023798).Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia, przez wyznaczenie wysokości okapu nie wynikającej z działań matematycznych analizy i stanu prawnego obszaru analizowanego. Określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organ w istocie zastosował § 7 ust. 4 rozporządzenia, jednak ani w zaskarżonej decyzji, ani w analizie nie uzasadniono odstąpienia od podstawowych reguł wyznaczania tego parametru określonych w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Twierdzenie skarżących, jakoby: "parametry zostały właściwie umotywowane i usprawiedliwione warunkami przestrzennymi w analizowanym obszarze", nie znajduje potwierdzenia w działaniach matematycznych analizy i stanie prawnym obszaru analizowanego. Zasadniczo, jako nieuprawnione należy ocenić takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.Trzeba też podnieść, że w decyzji o warunkach zabudowy gabaryty obiektu budowlanego powinny być jednoznacznie określone. Innymi słowy gabarytów tych nie można domniemywać. Pośrednie wskazanie gabarytów obiektu budowlanego wprawdzie stanowi zadość wymaganiom przepisom rozporządzenia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że musi to być wskazanie niebudzące wątpliwości (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, (red.) A. Plucińska - Filipowicz, M. Wierzbowski, LexisNexis, Warszawa 2014, s.469, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904.Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie uzasadniała wystarczająco dopuszczenia rozbudowy w poziomie parteru w ramach istniejących tarasów. Twierdzenie skarżących, że: "parametry zostały właściwie umotywowane i usprawiedliwione warunkami przestrzennymi w analizowanym obszarze", nie znajduje potwierdzenia w działaniach matematycznych analizy oraz w stanie prawnym obszaru analizowanego. Skarżący kasacyjnie wadliwie interpretują fakt, że przepisy rozporządzenia nie określają specjalnych wymogów w zakresie ustaleń analizy, ponieważ wystarczające są wymogi wynikające z działań matematycznych analizy i stanu prawnego obszaru analizowanego.Należy też podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w sytuacji, gdy ustalenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego determinują wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, to udział Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego w procedurze sporządzania decyzji o warunkach zabudowy, jako podmiotu pozaustawowego, stanowi istotne naruszenie przepisów art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i przesądza o istotnym uchybieniu tych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1937/20, LEX nr 3279104).Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawySąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami; wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów stanowisko skarżących zasługiwało na uwzględnienie. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał przepisy P.p.s.a. regulujące granice kontroli sądowoadministracyjnej, przywołał przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia. Uzasadnienie wyroku zawiera stanowisko odnośnie parametrów wnioskowanej inwestycji oraz sporządzonej analizy urbanistycznej. Tok tej argumentacji jest czytelny i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, że: "nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi.".Jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącym kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w chwili obecnej obszar inwestycji został objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lea", przyjętym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XVI 11/421/25 z dnia 15 stycznia 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego 2025 r., poz. 540). Uchwała obowiązuje od dnia 11 lutego 2025 r.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.