Wyrok - II OSK 2620/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 64/23 w sprawie ze skargi G.J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dniaOddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 64/23 w sprawie ze skargi G.J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
zamawiający / strona powodowa
odwołujący
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Leszek Kiermaszek
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
1. Wyrokiem z 29 czerwca 2023 r., II SA/Wr 64/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi G.J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 28 listopada 2022 r. nr IF-O.7840.525.2021.JW, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, G.J. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody. Wskazał, że decyzją tą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 23 sierpnia 2021 r., nr 2768/2021, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającą spółce E. Sp. z. o. o. z/s w S. (Spółka, inwestor) pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej (ozn. 1-3) na dz. nr 132/1, nr ewid. Żórawina. Wojewoda wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm., K.p.a.).2.2. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Żórawina zatwierdzonego uchwałą nr XIV/97/96 Rady Gminy w Żórawinie z 25 marca 1996 r. (MPZP) poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skoro zwrot “poddasze użytkowe" nie zawiera definicji ustawowej, to można je interpretować dowolnie i uznawać za poddasze każdą kondygnację, w tym kondygnację pełną, której wysokość w najniższym miejscu to 2,89 m, a w najwyższym 3,5 m, podczas gdy organ wykładając tę normę prawną zobowiązany był sięgnąć do leksykalnej definicji tego pojęcia, a także poszukać odniesienia w architekturze regionu, a co za tym idzie, dojść do przekonania, że wysokość i charakter poddasza użytkowego nie może być dowolna; 2) § 3 pkt 5 MPZP poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skoro zwrot “dach wysoki" nie zawiera definicji ustawowej, to można go interpretować dowolnie i uznawać za dach wysoki także dach o kącie nachylenia 25 stopni, podczas gdy organ wykładając tę normę prawną zobowiązany był sięgnąć do tradycji budowlanych oraz poszukać odniesienia w architekturze regionu, a co za tym idzie, dojść do przekonania że dach wysoki to dach o dużym kącie nachylenia, to jest powyżej 35 stopni; 3) § 3 pkt 5 MPZP poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim norma prawna nakazuje, aby forma i gabaryty budynków nawiązywały do architektury regionu; 4) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002, w szczególności jego § 219 ust. 2 pkt 1), poprzez jego niezastosowanie i arbitralne przyjęcie, że projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami cyt. rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, podczas gdy w spornym projekcie nie opisano zabezpieczenia przeciwpożarowego przestrzeni poddasza od więźby dachowej, a także zaprojektowano usytuowanie otworów okiennych, które nie gwarantuje 2-metrowego pasa z materiału niepalnego o klasie odporności ogniowej EI 60.2.3. W skardze zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić tę decyzję w całości i orzec zgodnie z wnioskiem skarżącego; 2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne i w istocie pozbawione wyjaśnienia uzasadnienie prawne, a także brak wskazania, jak organ definiuje zwroty “poddasze użytkowe" oraz “dach wysoki" oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia § 219 ust. 2 pkt 1 rozp. MI 2002, a także brak jakiegokolwiek odniesienia do podniesionego przez skarżącego zarzutu nie nawiązania projektu do architektury regionu.2.4. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie w całości decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący wnosił o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ, o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez WSA we Wrocławiu z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków.2.5. W uzasadnieniu swej skargi G.J. przywołał, że organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie: "[...] wnioskowana inwestycja spełnia wymagania określone w § 3 pkt 5 MPZP, bowiem zaprojektowano 3 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, nie można stwierdzić niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym w zakresie projektowanego poddasza w każdym z trzech przewidzianych do realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych". Zarzut odwołującego się, że zatwierdzony projekt przewiduje w rzeczywistości budowę budynków dwukondygnacyjnych z nieużytkowym poddaszem należy w świetle powołanych przepisów za bezzasadny; przepisy rozp. MI 2002, wskazują wyłącznie wysokość minimalną (2,2 m)".Zdaniem skarżącego organ przyjął interpretację, zgodnie z którą “poddasze użytkowe" może mieć dowolną wysokość oraz dowolny charakter, zaś termin ten nie różni się w istocie od terminu “kondygnacja". Organ nie wyjaśnił bowiem, co rozumie przez pojęcie “poddasze użytkowe", jakimi cechami powinno się ono charakteryzować. Z tak dokonaną wykładnią, zdaniem skarżącego, nie sposób się zgodzić. Termin “poddasze użytkowe" oraz “kondygnacja" nie są pojęciami tożsamymi. Nie każda kondygnacja jest poddaszem, co literalnie wynika z § 3 pkt 16 rozp. MI 2002. Skarżący stwierdził, że w projekcie budowlanym ostatnia kondygnacja nie wykazuje żadnych cech poddasza. Jest to pełna kondygnacja o kubaturze większej niż kondygnacja naziemna, w żaden sposób nie wpisująca się w powszechnie rozumianą definicję poddasza użytkowego. Brak jest położenia bezpośrednio pod pokryciem dachowym, zaś z przekrojów wynika, iż jej wysokość w najniższym miejscu to 2,89 m, a w najwyższym 3,5 m. Jest to w istocie pełna kondygnacja oddzielona sufitem od nieużytkowego poddasza. Nie sposób zaakceptować również twierdzenia organu, jakoby dach o kącie nachylenia 25 stopni wpisywał się w pojęcie “dachu wysokiego". Organ mylnie powołuje definicję dachu płaskiego, próbując dowieść, że skoro zaprojektowany dach nie jest dachem płaskim, to należy go uznać za "wysoki". Tymczasem, nie każdy dach spadzisty będzie dachem wysokim. Również w tym przypadku organ powinien był szukać definicji "dachu wysokiego" w tradycjach budowlanych, w których powszechnie przyjmuje się, że dach wysoki to dach o kącie nachylenia powyżej 33 stopni. Stanowisko skarżącego, znajduje pełne oparcie w opinii sporządzonej przez inż. budownictwa Janusza Kupca z 10 stycznia 2023 r., w ocenie którego sporny projekt nie tylko nie stanowi zabudowy parterowej z użytkowym poddaszem, ale też swoją formą i gabarytami rażąco odbiega od architektury regionu. W ocenie tego specjalisty budynek opisany w MPZP jako parterowy z wysokim dachem nasuwa jednoznaczne skojarzenie z tradycyjnym domem wiejskim o stromym dachu i określonych proporcjach powierzchni ścian do powierzchni połaci dachowej rzutowanych na płaszczyznę pionową, zaś dach wysoki to pojęcie równoznaczne z definicją dachu o dużym kącie nachylenia, to jest powyżej trzydziestu paru stopni (zwyczajowo co najmniej 33 stopnie). Odnosząc się zaś bezpośrednio do projektu, specjalista stwierdził, że: "Niewłaściwie, według mnie, zaprojektowano również przestrzeń poddasza użytkowego, tworząc w jego miejsce pełną kondygnację budynku, o wysokości od 2,85 m do wysokości około 3,60 m od poziomu podłogi", a także wskazał na inne niezgodności z MPZP: "Nie jest przedmiotem ocenianie jakości projektu, ale zaproponowany budynek w tym względzie stanowi dziwaczny, pokraczny wynalazek architektoniczny nie nawiązujący ani odrobinę do tradycji a będący raczej karykaturą zabudowy regionalnej (patrz widoki elewacji). Jest to budynek dwukondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym. Podsumowując, zaprojektowany budynek nie spełnia zapisów MPZP w zakresie zdefiniowanego dachu wysokiego oraz w zakresie nawiązania do architektury regionu". Stanowisko skarżącego znajdować ma wsparcie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, za przykład powołano wyimek uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 26 maja 2010 r., VII SA/Wa 599/10. Sporny projekt stanowi wyłom w zabudowie regionu i również w tym zakresie nie sposób uznać, że spełnia on przewidziany w MPZP wymóg nawiązywania do architektury regionu. Jak trafnie wskazać miano w opinii z 10 stycznia 2023 r., architektura regionu charakteryzuje się występowaniem budynków parterowych o dachach o kącie nachylenia 33 do 45 stopni. Już samo usytuowanie budynku boczną elewacją (pozbawioną okien!) od strony ulicy, zaś frontem budynku w stronę północno-wschodnią, jest rozwiązaniem niespotykanym i rażąco odbiegającym od występującej w regionie zabudowy. Oceniając cały projekt nie sposób nie zgodzić się z oceną przyjętą w tej opinii: “zaproponowany budynek w tym względzie stanowi dziwaczny, pokraczny wynalazek architektoniczny nie nawiązujący ani odrobinę do tradycji będący raczej karykaturą zabudowy regionalnej (patrz widok elewacji).2.6. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja, narusza również § 219 ust. 2 pkt 1 rozp. MI 2002. Organ nie dostrzegł, że w spornym projekcie nie przedstawiono, oraz nie opisano zabezpieczenia przeciwpożarowego przestrzeni poddasza od więźby dachowej, na co również zwrócono uwagę w wyżej przytoczonej opinii z 10 stycznia 2023 r. Poddasze powinno być oddzielone od palnej konstrukcji i palnego przykrycia dachu przegrodami o klasie odporności ogniowej, o której mowa w przepisie § 219 rozp. MI 2002. Tymczasem połać dachowa od miejsca wsparcia na ścianie do kalenicy nie została w żaden sposób zabezpieczona, zaś usytuowanie otworów okiennych nie gwarantuje 2,00 metrowego pasa z materiału niepalnego o klasie odporności ogniowej El 60, co również jest niezgodne z przepisami p-poż. Co znamienne, organ w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych w tym zakresie zarzutów skarżącego, który wprost wskazywał na niespełnienie tej normy prawnej.2.7. W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.2.8. Wyrokując w sprawie II SA/Wr 64/23 kolejno wskazano, że do zarzutów skargi odniósł się także szczegółowo w piśmie procesowym z 22 czerwca 2023 r. (data wpływu do sądu) pełnomocnik inwestora, który wnosząc o oddalenie skargi, poparł argumentację organu odwoławczego.2.9. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie istotne jest, że do akt wpłynęło także pismo procesowe, złożone przez pełnomocnika uczestników postępowania M. i M.O., który wskazał, że ci uczestnicy postępowania od 2008 r. zamieszkują pod adresem [...], przy ul. [...] i przedłożyli na te okoliczności dowody z dokumentów. Dodano w wyroku, że M.O. była zawiadamiana w toku postępowania administracyjnego na adres miejsca zamieszkania jej rodziny, a uczestnik na adres lokalu komunalnego, położonego we Wrocławiu i znajdującego się w zasobach komunalnych miasta. Lokal ten został zwrócony miastu jeszcze w 2012 r. Zatem adresy, na które były wysyłane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej powiadomienia na każdym etapie postępowania nie odpowiadały ani miejscu zamieszkania, ani zameldowania uczestników. We wnioskach pełnomocnik zmierza do uchylenia obu decyzji.3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu skargę uwzględnił.3.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiono strony tego postępowania czynnego udziału w całym postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, bez uprzedniego zagwarantowania jej możliwości skorzystania z uprawnień procesowych, wynikających z zasad wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że żadne z doręczeń (od początku, czyli wszczęcia postępowania) nie zostało uczestnikom postępowania M.O. i M.O. doręczone w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego (K.p.a.).3.3. Wobec powyższego sąd wojewódzki orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; Ppsa – w wyroku powołano nieaktualny tekst jednolity tej ustawy, uwaga Sądu), o uchyleniu decyzji obu instancji.4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G.J. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w części, tj. co do treści uzasadnienia.4.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co znalazło wyraz w naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego merytorycznego odniesienia do zarzutów podnoszonych przez skarżącego.4.3. Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Skarga kasacyjna zawiera także odrębny wniosek o zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.4.4. Skarżący nie kwestionuje stanowiska sądu pierwszej instancji co do wskazanych w treści uzasadnienia uchybień procesowych organów administracyjnych, jednakże stoi na stanowisku, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać również merytoryczne odniesienie do podniesionych przez niego w skardze zarzutów. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie do ww. zarzutów skarżącego, nie rozpoznał ich i w tym zakresie w ocenie skarżącego naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa. Szczególnie istotne – w jego ocenie – było rozpoznania zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne i w istocie pozbawione wyjaśnienia uzasadnienie prawne decyzji, a także brak wskazania, jak organ definiuje zwroty “poddasze użytkowe" oraz “dach wysoki" oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia § 219 ust. 2 pkt 1 rozp. MI 2002.4.5. Na rozprawę wyznaczoną w tej sprawie nikt się nie stawił.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Skarga kasacyjna, przy oznaczonym sposobie skonstruowania podstaw kasacyjnych, nie prowadzi do wniosku, aby należało zaskarżony wyrok uchylić. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.5.2. Jedyny zarzut, jaki skarżący kasacyjnie podniósł, odnosi się do przepisu art. 141 § 4 Ppsa, w powiązaniu z art. 153 cyt. ustawy. Stosownie do przepisu art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe, zresztą skarżący kasacyjnie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że doszło w postępowaniu administracyjnym do pominięcia oznaczonych uczestników jako stron tegoż postępowania. Nie kwestionuje się także w skardze kasacyjnej zasadności uwzględnienia naruszeń dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie daje wyłącznie wyraz dezaprobaty temu, czego w zaskarżonym wyroku w jego przekonaniu zabrakło, czyli stanowiska sądu a quo wobec podniesionych przezeń zarzutów. Aby zatem uznać skuteczność sformułowanej podstawy kasacyjnej odnośnie do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, który to przepis określa wyłącznie wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należałoby podnosić, że to naruszenie – stosownie do dyspozycji art. 174 pkt 2 Ppsa – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżący w swej skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a takie rozstrzygnięcie jako "wynik sprawy" zawiera sentencja zaskarżonego wyroku, przyjdzie uznać, że nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby – zarzucane sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.6. Skoro podstawa skargi kasacyjnej okazała się nieusprawiedliwiona, należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 Ppsa..