Wyrok - II OSK 2162/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 59/24 w sprawie ze skargi O. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2023 r. nr WINBOddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 59/24 w sprawie ze skargi O. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2023 r. nr WINB
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 maja 2024 r., II SA/Gl 59/24, oddalił skargę O. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) z dnia 17 listopada 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 149 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2022.2000 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (j.t. Dz.U.2023.682 ze zm.; dalej p.b.), po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej (dalej PINB) z dnia 1 września 2023 r.Skargę na powyższe postanowienie złożył O. H.Zaskarżonym wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił wniesioną skargę.Sąd stwierdził, że zasadniczą kwestią dla przyjęcia wystąpienia samowoli budowlanej jest ustalenie z jakiego rodzaju obiektem budowlanym mamy do czynienia, a w dalszej kolejności kiedy został on zrealizowany. Wiedza w tej materii pozwala organowi nadzoru budowlanego na ocenę, czy budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy.W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że sporny obiekt to wiata stalowa. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniach 2 listopada 2021 r. i 7 kwietnia 2022 r. ustalono, że jest to obiekt o wymiarach 30 m x 5 m i konstrukcji opartej na słupkach stalowych, która pokryta jest blachą trapezową. Ponadto w protokole podano, iż jest to wiata o funkcji garażowej. Podczas każdej z tych czynności wykonano dokumentację fotograficzną, która stanowi załącznik do protokołów. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza trafność kwalifikacji spornego obiektu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obiekt oparty jest na konstrukcji wykonanej z profili stalowych, która to konstrukcja pokryta jest blachą trapezową. Tym samym materiałem wygrodzona jest przestrzeń jednej z najdłuższych przegród obiektu oraz dwóch skrajnych i jednocześnie najkrótszych boków. Z dokumentacji fotograficznej wynika ponadto, że konstrukcja wsparta jest na bloczkach betonowych, co pozwala na przyjęcie, że jest ona trwale związana z gruntem.W kwestii określenia czasookresu realizacji spornego obiektu Sąd podał, że pełnomocnik podtrzymał twierdzenie swojego mocodawcy, że obiekt ten istniał już w dacie nabycia przez niego prawa użytkowania wieczystego działki, na której jest on posadowiony. Jednak nie przedstawiano na tę okoliczność żadnych dowodów. Tymczasem organ I instancji załączając do akt administracyjnych fotografie ortofotomapy z 2015 r. i 2018 r. udokumentował, że obiekt powstał już w czasie, gdy skarżący dysponował tytułem do nieruchomości. Ortofotomapa bowiem z 2015 r. – a więc z okresu następującego po dacie nabycia przez Inwestora nieruchomości – wskazuje, że w tym czasie na działce [...] nie istniał obiekt, którego dotyczy sprawa. Pojawia się on na ortofotomapie z 2018 r. Oznacza to, że powstał on w okresie pomiędzy 2015 r. a 2018 r. Jak natomiast słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego, w okresie tym art. 29 p.b. był wielokrotnie nowelizowany. Niemniej jednak żadna ze zmian nie przewidywała zwolnienia budowy wiaty o powierzchni 150 m² z obowiązku uzyskania pozwolenia. Dlatego też nie zachodzi potrzeba bardziej precyzyjnego ustalenia daty powstania spornego obiektu.W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Organy bowiem nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach.Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł O. H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił:I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:1) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi skarżącego, co spowodowało nieuchylenie przez WSA w Gliwicach postanowienia WINB z dnia 17 listopada 2023 r., utrzymującego w mocy postanowienie wydane przez PINB z dnia 1 września 2023 r., podczas gdy organ administracyjny naruszył szereg przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania - opisanych poniżej, a zaskarżone postanowienie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast Sąd I instancji powinien zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do przedmiotowego postanowienia,2) art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo naruszenia przez organy art. 6, 7, 8, 9, 80 oraz 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego, a w szczególności przez zaakceptowanie stanowiska organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym oraz w sytuacji, kiedy organ nie ustalił istotnych okoliczności, takich jak to czy wiata jest związana trwale z gruntem, posiada fundamenty, dokładnej daty wybudowania obiektu budowlanego, niewłaściwie uznając bez dokonania tych ustaleń, że wiata jest budowlą lub innym obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane,3) art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ drugiej II błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego w kontekście charakteru obiektu budowlanego poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, przy jednoczesnym poczynieniu ustaleń, że obiekt ten nie posiada fundamentów, a zatem siłą rzeczy nie może spełniać wszystkich przesłanek warunkujących jego kwalifikację jako budynku w rozumieniu Prawa budowlanego, co skutkowało błędnym wydaniem postanowienia o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy;II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1) art. 29 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia w zakresie w jakim organ dokonał oceny konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy organ powinien ustalić dokładną datę wzniesienia przedmiotowej wiaty i na tej podstawie dokonać ustalenia właściwego stanu prawnego dla oceny konieczności lub braku uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub możliwości skorzystania z przewidzianego w prawie budowlanym zwolnienia z ww. obowiązków, organ nie określił stanu prawnego z dnia powstania obiektu budowlanego, co jest kluczowe przy ocenie, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną;2) art. 29 ust. 1 pkt 7 i 14 w zw. z art. 3 pkt 5 oraz art. 3 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania, nie związany z gruntem, nie posiadający fundamentów ani przegród budowlanych, nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego oraz w sytuacji, kiedy Sąd I instancji nie ustalił daty, "od której należy liczyć wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 7" p.b., podczas gdy przez wiatę należy rozumieć obiekt budowlany, który posiada fundamenty i dach, ale nie posiada ścian i nie jest wygrodzony z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych, a nadto jeżeli cechy konstrukcyjne obiektu pozwalają na jego demontaż oraz przemieszczenie w każdym momencie, to należy uznać, że obiekt jest nietrwale związany z gruntem;3) § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640; dalej r.s.g.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, urządzeniem stałych składów i magazynów lub podjęciem działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągów podczas jego użytkowania, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest wolnostojąca wiata, niezwiązana z gruntem, nieposiadająca przegród budowlanych ani fundamentów, której posadowienie w żaden sposób nie utrudnia wykonywania prac konserwacyjnych przez X. sp. z o.o., ani nie powoduje uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania;4) § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (dalej r.w.t.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wiatą spełniająca funkcję miejsc parkingowych lub postojowych dla samochodów osobowych, czy garażem wielopoziomowych, a wyłącznie tymczasowym obiektem budowlanym służącym do składowania różnego rodzaju narzędzi i rzeczy należących do skarżącego;5) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ziściły się przesłanki warunkujące wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, w sytuacji gdy na podstawie oceny materiału dowodowego oraz w toku sprawy nie dokonano prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu, kluczowej przy zagadnieniu samowoli budowlanej oraz trybu usunięcia jej skutków, jak i wysokości opłaty legalizacyjnej, przez co należy uznać, że nie doszło do samowoli budowlanej, a tym samym brak jest możliwości wstrzymania budowy;6) art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w tej sprawie powinien mieć zastosowanie ww. przepis, podczas gdy dotyczy on budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, a w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia "w wyżej" opisanymi budowami, a ewentualnie zastosowanie powinien znaleźć art. 49 ust. 1 pkt 2 lit. a).Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do kwestionowania przyjętej przez organy nadzoru budowlanego i zaakceptowanej przez WSA kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako obiektu budowlanego.Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, obiekt ten posiada wymiary 30 m x 5 m i konstrukcję opartą na słupkach stalowych, pokrytą blachą trapezową, wspartą na bloczkach betonowych, co w opinii WSA pozwala na przyjęcie, że jest ona trwale związana z gruntem. W protokole oględzin podano, iż jest to wiata o funkcji garażowej. Znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia potwierdzają, że jest to wiata o funkcji garażowej. Z protokołów oględzin i zdjęć wynika również, że nie jest to tymczasowy obiekt budowlany służący do składowania "różnego rodzaju narzędzi i rzeczy należących do skarżącego", lecz jest to obiekt wykorzystywany "jako zadaszenie miejsc parkingowych" (protokół oględzin z 2 listopada 2021 r. i dołączona do niego dokumentacja fotograficzna). "Wiata pełni funkcję wiaty garażowej i jej część południowa zlokalizowana jest w strefie kontrolowanej gazociągu" (protokół oględzin z 7 kwietnia 2022 r. i dołączona do niego dokumentacja fotograficzna).W odniesieniu do tego obiektu wskazać należy, że był on już wcześniej przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2023 r., II SA/Gl 1823/22, uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji o nakazie rozbiórki tego obiektu uznając, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego z daty wszczęcia postępowania (11 sierpnia 2021 r.), a nie sprzed jego nowelizacji, tj. sprzed 19 września 2020 r., jak to przyjęły organy. Sąd stwierdził wówczas, że w sprawie "jest bezsporne, że na działce należącej do skarżącego została wybudowana wiata o pow. 150 m² bez wymaganego pozwolenia na budowę". Zaznaczając, że postępowanie powinno być prowadzone przez organy nadzoru budowlanego "zgodnie z innymi regulacjami dotyczącymi samowoli budowlanej i sposobu jej ewentualnej legalizacji" WSA uznał za niecelowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarżącego. Jako prawomocnie przesądzone uznać zatem należy, że przedmiotowy obiekt to wiata o powierzchni 150 m², wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę.Odnosząc się do kwestii trwałego związania z gruntem tego obiektu wskazać należy, że problematyka ta była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie tym podkreślano, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 52/23, LEX nr 3908677).Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy administracyjne dokonały właściwej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, a Sąd I instancji słusznie kwalifikację tę uznał za prawidłową. Trafnie przy tym przyjął, że jest obiekt budowlany wzniesiony samowolnie między 2015 r. i 2018 r., tj. w czasie, gdy skarżący dysponował tytułem do nieruchomości. Ortofotomapa bowiem z 2015 r. – a więc z okresu następującego po dacie nabycia przez Inwestora nieruchomości – wskazuje, że w tym czasie na działce [...] nie istniał obiekt, którego dotyczy sprawa. Pojawia się on na ortofotomapie z 2018 r. Oznacza to, że powstał on w okresie pomiędzy 2015 r. a 2018 r. Chociaż w okresie tym art. 29 p.b. był wielokrotnie nowelizowany, to jednak żadna ze zmian nie przewidywała zwolnienia budowy wiaty o powierzchni 150 m² z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia budowlanego. Dlatego też podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w tych okolicznościach nie zachodzi potrzeba bardziej precyzyjnego ustalenia daty powstania spornego obiektu.Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie naruszył bowiem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.; art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 80 i art. 77 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 p.b.; art. 29 ust. 1 pkt 7 i 14 w zw. z art. 3 pkt 5 oraz art. 3 pkt 2 p.b.; § 10 ust. 3 r.s.g.; § 19 r.w.t.; art. 48 ust. 1 p.b. oraz art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b.W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.