Wyrok - II OSK 2405/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną; Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K., B. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 175/24 w sprawie ze skargi R. K., B. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 lutegoOddalono skargę kasacyjną; Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K., B. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 175/24 w sprawie ze skargi R. K., B. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 lutego
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono wniosek
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną; Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 175/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R.K., B.W. i M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 5 lutego 2024 r., znak SKO.PZ-71/8706/927/2023 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 22 września 2023 r., znak UA-III.6730.1.91.2023.ASA o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...], obręb [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A, przy ul. [...] w K..Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R.K., B.W. i M.W., zarzucając naruszenie:1. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w oparciu o wskazany przepis w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, co obejmuje również brak badania wskazanej przez wnioskodawcę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy szerokości elewacji frontowej, podczas gdy w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wedle treści art. 61 u.p.z.p. oraz wydanego na mocy art. 61 ust. 6 i 7 powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), organ powinien poczynić ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej, jako elementu obligatoryjnego wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy;2. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że wedle powołanego przepisu wyłącznie organ administracji architektoniczno-budowlanej jest upoważniony do weryfikacji zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami i normami techniczno-budowlanymi, w tym do weryfikacji szerokości elewacji frontowej, a czynienie ustaleń przez wskazany organ, zwalnia organ zobowiązany do rozpoznawania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dokonywania wszelkich ustaleń istotnych, podczas gdy organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w ramach wstępnego procesu inwestycyjnego powinien poczynić ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej, jako elementu obligatoryjnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;3. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, polegające na:a. niepodjęciu przez Sąd pierwszej instancji wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie uwzględniając słusznego interesu skarżących, to jest niepoczynieniu ustaleń w zakresie rozbieżności w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz poczynieniu błędnych ustaleń stanowiących podstawę do wydania decyzji, w tym w odniesieniu do różnic pomiędzy dostarczonymi przez skarżących mapami, wskazującymi na szerokość nieruchomości oraz trzykrotne pomiary wskazujące na wymiar 22,00 m szerokości działki, co nie odpowiada analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji nr [...], gdzie wskazano, iż szerokość elewacji frontowej budynku - nie ulegnie zmianie, to jest około 22,30 m oraz stanowiskiem z dnia 12 stycznia 2024 r. wyrażonym przez organ pierwszej instancji przed Kolegium, z którego wynika, że "szerokość elewacji frontowej określonej w decyzji nie ulegnie zmianie i jest równa szerokości działki nr ewid. [...]";b. błędzie w ustaleniu stanu faktycznego polegającym na przyjęciu, że wniosek inwestora stanowiący podstawę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest kompletny i spełnia wymogi przewidziane w art. 52 u.p.z.p., w tym poprzez określenie granic inwestycji, podczas gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje realizację inwestycji na nieruchomości – działce nr [...] obręb [...], która to nieruchomość posiada określone, niezmienne parametry w postaci szerokości o wymiarze 22,00 m, podczas gdy w treści wniosku wskazano większą szerokość nieruchomości, to jest przekraczającą granice nieruchomości objętej wnioskiem i w tym zakresie organ pierwszej instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zakresu przekraczającego powierzchnię nieruchomości objętej wnioskiem;c. błędzie w ustaleniu stanu faktycznego polegającym na tym, że wyniki analizy urbanistycznej i przyjęte w oparciu o tę analizę decyzje zasługują na akceptację, podczas gdy nie dostrzeżono powstałych rozbieżności pojawiających się już na etapie postępowania przed Prezydentem, pomimo iż skarżący kilkukrotnie przedkładali dowody w postaci map, wypisów z ksiąg wieczystych potwierdzających podnoszone przez nich zarzuty, w tym podnosili istniejące rozbieżności pomiędzy ustaleniami poczynionymi w decyzjach organów a stanem faktycznym;d. błędzie w ustaleniu stanu faktycznego polegającym na przyjęciu, że szerokość elewacji frontowej cyt. "nie ulegnie zmianie tj. około 22,31", podczas gdy z zebranego materiału dowodowego, a także z dokumentów przedłożonych przed Sądem, jednoznacznie wynika, iż budynek będący przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest zlokalizowany w zabudowie ciągłej, a szerokość nieruchomości, na której jest posadowiony wynosi 22 m, co potwierdzają pomiary przeprowadzone w latach 1925 r., 1938 r. i 1991 r., co z kolei skutkuje tym, że szerokość elewacji frontowej budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym "nie może być wykraczać" [najpewniej miało być "może wykraczać"] poza wymiar nieruchomości, to jest być szersza niż 22 m;4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozważenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, brak wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi oraz pominięcie w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazali zwłaszcza na wyspecyfikowane w skardze rozbieżności istniejące w decyzjach organów obu instancji oraz stanowiska wyrażane przez skarżących na poszczególnych etapach postępowania.Wskazując na powyższe, R.K., B.W. i M.W. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Wystąpili też o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania J.K. i M.K. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma przedstawili polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej, w szczególności podkreślając, że w kwestionowanej decyzji wskazano, że szerokość frontu terenu inwestycji wynosi około 22,30 m, budynek objęty wnioskiem już istnieje, a podany przez inwestorów parametr został wskazany jako istniejący, określony w przybliżeniu. Wartość ta nie ulegnie żadnej zmianie na skutek realizacji inwestycji. J.K. i M.K. podzielili stanowisko organu, że ustalenie szerokości elewacji frontowej na etapie ustalania warunków zabudowy nie wpływa na sferę stosunków własnościowych dotyczących sąsiedniej nieruchomości.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół jednego elementu ustaleń faktycznych, który znalazł odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie określenia szerokości elewacji frontowej budynku przeznaczonego do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania na działce nr [...] przy ulicy [...] w K.. Skarżący kasacyjnie, kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji, przypisują decydującą wagę rozbieżności pomiędzy przyjętym w decyzji wymiarem "około 22,30 m" a – ich zdaniem – rzeczywistą szerokością działki wynoszącą 22,00 m, wywodząc z tego faktu zagrożenie dla swoich praw oraz wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowany problem prawny, choć istotny z subiektywnego punktu widzenia skarżących, nie przekłada się na wadliwość zaskarżonego wyroku, gdyż pomija specyfikę wydanej w tej sprawie decyzji, która dotyczy istniejącego obiektu i wprost zakłada brak zmian jego parametrów w omawianym zakresie.Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym art. 63 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., jak również powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). Wszystkie te zarzuty opierają się na błędnym założeniu, jakoby wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy parametru szerokości elewacji frontowej w wymiarze "około 22,30 m" legalizowało poszerzenie budynku kosztem sąsiednich nieruchomości lub przesądzało o prawie inwestora do dysponowania gruntem wykraczającym poza granice działki nr [...].Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma przedmiot inwestycji, którym jest przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Jest to zatem budynek już istniejący. Z treści decyzji Prezydenta, co trafnie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, a co pomijają w swojej argumentacji skarżący kasacyjnie, wynika jednoznacznie, że szerokość elewacji frontowej budynku nie jest parametrem objętym regulacyjną stroną decyzji w sensie kształtowania nowej zabudowy. W punkcie 3 podpunkt 3 decyzji stwierdzono, że szerokość elewacji frontowej budynku "nie ulegnie zmianie". Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie przyznaje inwestorom prawa do wykonywania robót budowlanych, które prowadziłyby do zmiany szerokości elewacji frontowej, a tym samym do ewentualnego wykroczenia poza granice działki inwestycyjnej. Omawiana treść decyzji ma charakter sprawozdawczy i opisuje stan zastany, co czyni obawy skarżących o "uszczuplenie" ich nieruchomości bezpodstawnymi na tym etapie procesu inwestycyjnego.Argumentacja skarżących, podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z przepisami K.p.a., dotycząca błędnych ustaleń faktycznych i rozbieżności w materiale dowodowym (mapy wskazujące na 22,00 m vs. zapis w decyzji 22,30 m), nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Nawet jeżeli przyjąć, że precyzyjne pomiary geodezyjne wykazałyby szerokość działki równą 22,00 m, to wskazanie w decyzji wartości "około 22,30 m" nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, organ posłużył się określeniem "około" (koresponduje to ze skrótem "ca" we wniosku), co wskazuje na orientacyjny, a nie ścisły charakter tego parametru w fazie ustalania warunków zabudowy. Po drugie, jak wynika z akt sprawy, istnieją dokumenty inwentaryzacyjne i projektowe, które wskazują na wymiary oscylujące między 22,06 m a 22,30 m. Wobec faktu, że inwestycja nie przewiduje zmiany tego parametru, organ ustalający warunki zabudowy nie był zobligowany do prowadzenia drobiazgowego postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia sporów granicznych czy geodezyjnych co do centymetra. Użycie formuły przybliżonej ("około") w odniesieniu do stanu istniejącego, który ma zostać zachowany, jest w tym przypadku wystarczające i zgodne z prawem.W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował ten przepis, wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności osób trzecich. Decyzja ta stanowi jedynie promesę pozwalającą na ubieganie się o pozwolenie na budowę. To na kolejnym etapie – projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – następuje szczegółowa weryfikacja techniczna inwestycji. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. oraz art. 35 P.b., to organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie weryfikował, czy projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie projektowanych robót. Inwestorzy obowiązani będą do wykazania prawa do terenu o szerokości niezbędnej do realizacji zamierzenia przedstawionego w projekcie. Organ ustalający warunki zabudowy (Prezydent, a następnie Kolegium) nie mógł wkraczać w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego i w sposób władczy rozstrzygać kwestii, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie. Tym samym zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. jest chybiony, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie rozgraniczył kompetencje organów na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do istoty sprawy, wyjaśniając, dlaczego zarzuty dotyczące szerokości elewacji frontowej i naruszenia prawa własności są nieskuteczne. Sąd ten nie był zobowiązany do szczegółowego omawiania każdego argumentu strony, o ile w sposób logiczny i spójny wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter informacyjny i nie narusza praw osób trzecich, a kwestie techniczne i własnościowe podlegają badaniu na etapie pozwolenia na budowę, stanowiło wystarczającą odpowiedź na wątpliwości skarżących. Pominięcie w rozważaniach Sądu drobiazgowej analizy historycznych pomiarów geodezyjnych (z lat 1925, 1938, 1991) było uzasadnione tym, że w świetle ustalenia, iż szerokość elewacji "nie ulegnie zmianie", okoliczności te nie miały istotnego prawnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.Reasumując, skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie "około 22,30 m" przy jednoczesnym zastrzeżeniu braku zmian tego parametru, miało istotne znaczenie materialnoprawne lub proceduralne, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Obawy o naruszenie granic własności są przedwczesne i nie mogą być skutecznie podnoszone na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji, która nie przewiduje rozbudowy w spornym kierunku.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.W punkcie 2. sentencji wyroku Sąd oddalił wniosek J.K. i M.K. – będących uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Art. 204 P.p.s.a. przewiduje bowiem, w razie oddalenia skargi kasacyjnej, możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestników postępowania.. przewiduje bowiem, w razie oddalenia skargi kasacyjnej, możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestników postępowania.